國開行商業化改革七年之癢

勞佳迪

近半個月間，素來低調的國家開發銀行（下稱“國開行”）突成熱議話題。就在獲得央行近萬元注資激起漣漪后幾天，又獲銀監會批建了一個副部級豪華規格的“中國版住房銀行”——住宅金融事業部，攪皺了銀行業的一池春水，讓原本就眼饞其特殊身份的商業銀行們更加羨慕嫉妒恨。甚至業內有人非常情緒化地批評說，國開行的商業化改制在“開倒車”。

事實上，今年以來，關于轉型商業銀行剛滿7年的國開行正悄然推動回歸政策性銀行的報道時有耳聞。而據《中國經濟周刊》從金融界多種渠道求證的消息顯示，一直享受著或隱或現的政策關照的國開行并沒有打算回歸政策性銀行。

不過，踏足商業之旅的國開行也的確經歷著七年之癢：據不完全統計，過去數年間，它向盛極而衰的光伏行業提供的授信額度至少達到2500億元。而它在隕落的光伏“雙星”賽維LDK和無錫尚德上的兩筆賠本買賣則可能交付了近50億元的天價“學費”。

“政”“商”之間

從官方公布的發展脈絡看，1994年成立的國開行是在2007年開始市場化探索的。這一年國務院明確提出政策銀行轉型商業化，并將國開行作為政策性銀行改革的先行者。2008年成了國開行脫胎換骨的元年：當年3月改革實施總體方案獲批，12月整體改制為股份公司并完成了掛牌。

在此之前的1994年到2007年13年之間，只有最初的4年是作為完全的政策性銀行，此后經歷了8年多開發性金融的階段。所謂開發性金融，定位正是介于商業性金融和政策性金融之間。

“在1998年以前，國開行的主要資金都是來自財政融資的，不是真正意義上的銀行，只是政府的轉貸機構，我們稱‘第二財政’。當時有財政托底，企業拿到貸款也都認為是國家撥付的資金，不是從銀行獲得的授信。”一位從業超過25年的銀行資深人士對《中國經濟周刊》分析。

到了開發性金融階段，國開行的角色發生了微妙的變化。“國開行這時開始對國家推薦的所有貸款項目進行審核，不再是‘逆來順受’，雖然國家還是有主導和指引的。”上述資深人士透露。

該人士還認為，如果不是因為加入WTO之后的金融環境變化，國開行可能不會主動貼上“商業化改制”的標簽，也就沒有了2007年以后“模棱兩可”的商業化階段。

“其實在2000年以后，國開行背靠國家特殊資源、擁有國家主權信用背書的身份就常常被國內其他商業銀行批評。到了2007年，最重要的背景是中國加入WTO的五年保護期結束了，我們國家必須對國際社會兌現當初關于降低金融等行業保護壁壘的承諾，所以最后就決定保留農業發展銀行和進出口銀行作為政策性銀行，而把本身業務就更市場化的國開行改制作為一種履約的誠意。”

深涉光伏產業

然而，在市場洗禮中，國開行的“商業化手段”似乎未得到充分認可。《中國經濟周刊》調查發現，至少在近幾年對光伏行業的持續投入中，國開行受到了“押錯寶”的質疑。

2007年以前光伏行業還籍籍無名，從0到2000億的產值，光伏行業的從無到有幾乎是貼合著國開行的商業化脈絡。而在之后的5年間，國開行正是這場新能源狂潮中，銀政企“三位一體”同盟中的中堅。

據公開資料顯示，2008年，剛剛掛牌商業銀行的國開行就出于“規劃先行”的戰略考慮，開始深度介入境內和境外大型光伏并網電站融資。僅僅2007至2010年短短三年，該行就大手筆向多家光伏產業巨頭承諾高達2500多億的授信，業內無出其右者。

公開資料顯示，天合光能、英利綠色能源、晶澳太陽能等光伏企業從國開行拿到的授信額度都高于300億元，而在2011年以后轟然倒塌的光伏巨人賽維LDK和無錫尚德當時也分別拿到了600億元和500億元授信額度。

也正是這兩家公司給國開行上了殘酷一課。在兩家公司后來公布的債權人名單中，都能看到國開行沖在前面的身影。據賽維LDK公開資料，2011年3月末已經使用的國開行授信額度達到了27.48億元。而從2011年6月開始，賽維LDK開始了連續18個月的業績虧損，一度面臨破產的風險。

無錫尚德年報披露的銀行長期授信中，國開行同樣連續多年榜上有名。據媒體報道，當2013年底，無錫尚德宣布破產重整時，接盤的順風光電所發布的重整方案顯示，國開行以23.72億元的債權位居銀行業債權人之首。

國開行在光伏行業交的學費很可能不止于此。在2011年警示產能過剩之后，全行業經歷了過山車式的大崩潰。記者從國開行寧夏分行獲悉，在2005至2011年間，該行累計向新能源領域承諾貸款188.4億元。截至2011年底，寧夏分行在新能源領域貸款余額達到了163億元，占到該行貸款余額總額的32%，其中對太陽能光伏發電的支持還曾作為系統內的范例被加以復制推廣。

國開行一位內部人士告訴《中國經濟周刊》，這些貸款幾乎都是中長期貸款，“傳統商業銀行的中長期貸款占比一般也就50%左右，國開行要達到90%以上，雖然光伏產業今年有點回暖跡象，但肯定要為當時的沖動買單。”

“銀政合作”模式

一家國有商業銀行公司信貸部主管告訴《中國經濟周刊》：“國開行之所以會看好光伏行業，根源在于多年來該領域企業和地方政府的深度捆綁，賽維LDK、無錫尚德原先都算是‘紅頂企業’，國開行這種開發性金融的根基原來就建立在地方政府信用之上，實施方式往往就是銀政簽署合作協議。”

“近幾年國開行其實在客觀上幫助擴大了地方政府融資平臺規模，比如向城投公司發放城市基礎設施等項目的貸款。這種貸款項目大多是借款人和實際使用人分離的，這種運作模式的弊端就是對政府信用過度依賴。”這位主管如是解釋。

盤點國開行年報可以注意到，國開行直接支持地方政府的貸款項目非常多。比如與重慶基礎設施相關的貸款投放被單獨列出：2010年，該行曾支持重慶“二環八射”項目建設的貸款余額為人民幣337.39億元，對項目的累計承諾貸款達到506.83億元；2009年，為支持重慶輕軌項目3、6號線項目承諾的貸款為111.9億元。

公開資料還顯示，截至2012年3月底，國開行已累計向河南省投放信貸資金3100億元；截至2011年末，國開行累計向四川省發放貸款3689.7億元，支持當地建設項目達2956個；國開行貴州分行成立10年來則累計向貴州發放過貸款1200多億元。

“說它是商業銀行，其實潛在的政策紅利從來沒有終止過，說它是政策性銀行，它至少一半的資產又來自從商業銀行‘搶’來的項目。”上海某股份制銀行一位監事的這一評價，透露出作為競爭對手的不滿，抑或是羨慕。

記者查看國開行公布的2013年年報，貸款余額主要行業分布中，公共基礎設施、公路、電力、鐵路、石油石化、煤炭、農林水利和郵電通信行業加起來占到了接近70%。近年來見諸報端的信貸投向包括了南水北調、國家石油儲備、高速公路網、北京奧運會、上海世博會等一大批國家重點項目。在銀行圈內，國開行還被公認為城鎮化融資主力，其保障房貸款占到全國的半壁江山。

不過，對于國開行的這種銀政合作以及重點項目投資，也有不少專家認為不應該過度批評和質疑，因為這符合國開行不同于一般性商業銀行的定位和職責。

記者在采訪中還得知，銀行同業近來對國開行議論最多的當屬棚改項目。2013年年中，國開行獲得財政部特批的1000億元額度軟貸款，專項用于支持棚戶區改造。據悉，軟貸款通常由政府財政資金支持，政策性金融機構承擔，相當于財政的延伸，與一般商業銀行貸款不同，除了貸款利率優惠，軟貸款還可以用作項目資本金，類似于股權投資，可以回收再貸，相當于放大了杠桿。這對于仍然受信貸規模限制的傳統商業銀行來說，顯然很受刺激，也頗為眼紅。

而在國開行住宅金融事業部獲批前夕，銀行業內又有消息稱，國開行獲得了央行3年期1萬億元的抵押補充貸款（PSL），用來支持住宅金融事業部的棚改專項貸款，利率或低于6%。但此消息并未得到證實。

國開行回歸政策銀行的傳聞或許很不靠譜。但對于坐擁8萬億元資產體量的國開行來說，未來或將依舊在開發性金融這條界于政策性金融、商業性金融之間的道路上前行。

（實習生張文靜對此文亦有貢獻）