全國人大常委尹中卿詳解地方債風險：地方債規模或超30萬億

劉永剛

債者，人之責也。

毫無疑問，今年是地方政府償債壓力最大的一年。

審計署數據顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務約11萬億元，而今年需要償還的債務占債務總余額的21.89%，這意味著，2014年地方政府需償還債務或高達近2.4萬億元。財政部副部長王保安此前曾表示：“在財政收入增速放緩而支出剛性強的背景下，地方政府償債壓力會進一步加大。”

那么，地方債的問題到底有多嚴重？

2014年8月初，《中國經濟周刊》獨家專訪全國人大常委尹中卿，詳解地方債風險。他坦言，目前地方債的實際規模很可能超過30萬億元。

地方債規模：可能已超30萬億

尹中卿認為，審計署兩次審計只是摸清了地方債的“底數”而不是“實數”，許多地方往往還有一些比較隱蔽的債務并沒有全部審計到，地方債的實際規模有可能比審計數據多一倍左右。

《中國經濟周刊》：解決地方政府性債務問題，首先要進行定量分析，但目前看來，外界對于官方發布的數據還存有疑慮。那么，目前我國地方債規模究竟有多大？

尹中卿： 2011年3—5月、2013年8—9月，審計署曾經兩次組織全國審計機關對地方債進行全面審計，審計署的數字通常被認為屬于比較權威的官方數據。這兩次審計結果足見我國地方債增加速度之快，負債規模之大。第一次是2011年審計數據。結果顯示，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府地方債余額10.72萬億元。第二次是2013年審計數據。結果表明，截至2013年6月底，全國省、市、縣、鄉四級政府地方債余額17.89萬億元，

在討論如何化解地方政府性債務之前，應先將地方債進行分類，對不同的債務采取不同化解辦法。拿2011年的數據分析，這次審計將地方債務分成三類。第一類是政府的“直接債務”，在10.72萬億元債務總額中，政府直接承擔償債責任的有6.7萬億元，占債務總額的63%。第二類是“或有債務”，就是政府履行了擔保責任，或者當初承諾代為償還的。這部分有2.34萬億元，占21.8%。第三類是“其他債務”，政府承擔救助責任。比如公立的醫院和大學，這部分有1.67萬億元，占15.58%。

與此同時，國內外一些研究機構、專家學者也對地方債規模有過不同評估。但我與一些地方官員座談時了解到，審計署兩次審計只是摸清了地方債的“底數”而不是“實數”，許多地方往往還有一些比較隱蔽的債務并沒有全部審計到，地方債的實際規模有可能比審計數據多一倍左右，目前地方債的實際規模很可能超過30萬億元。

地方債形成：合“理”不合“法”

尹中卿認為，這些年來，國務院及其部門也多次作出規定，禁止地方政府直接貸款或者為舉債提供擔保。法律法規在這一點上十分明確，地方政府未經批準舉債是違法的，地方政府為舉債提供擔保是違規的，并不因為地方政府普遍舉債就算合法合規。

《中國經濟周刊》： 當前，很多人把地方債的形成歸咎于地方政府，認為是地方領導干部為了追求政績，不顧后果。你怎樣看待這個問題？

尹中卿：我覺得這有一定的片面性。實際上，在我國現行體制下，地方政府舉債融資有一定的合理性和客觀必然性。這些年來，地方積累下規模巨大的政府性債務，除了地方政府負有責任外，上級有關部門有責任，政策銀行、商業銀行和其他金融機構也有責任，更深層次的原因是體制性問題。

我們國家的《憲法》規定，地方政府負責管理本行政區域內的經濟、教育、科學文化、衛生、體育等事業和公安、民政、計劃生育等工作。要履行這些職責，一旦地方收入難以滿足支出需要，舉債融資似乎就成為不二選擇。

建國后不久，我國曾允許地方政我國曾允許地方政府發行“地方經濟建設折實公債”等債券。1985年，為了控制地方投資規模，中央決定暫停地方發行債券。1994年實施分稅制，重新劃分中央與地方財政收支，并在《預算法》中明確規定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法規和國務院規定的以外，地方政府不得發行地方政府債券。”1995年制定的《擔保法》也明確規定，“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外。”

法律法規在這一點上十分明確，地方政府未經批準舉債是違法的，地方政府為舉債提供擔保是違規的，并不因地方政府普遍舉債就算合法合規。

但隨著工業化、城鎮化進程加快，為了彌補日益增長的支出需求，近些年來，各地繞過法律限制紛紛搭建各類投融資平臺，向金融機構貸款，并到企業債市場上融資。地方債是在經濟社會發展過程中累積形成的。不過，在過去很長時間，地方債增加并不算太快，規模也不是很大。

但從1997年至今，地方債幾乎每年都增長20%以上，其中1998年債務余額比上年增長接近50%，2009年比上年增長超過60%。特別是2008 年第四季度以來，在應對國際金融危機中出臺的一系列結構性減稅政策、增值稅轉型改革，導致地方收入增速放緩，收支缺口擴大，形成地方政府舉債新的誘因。在“穩增長”背景下，擴大政府公共投資為地方政府舉債增加了內在需求，而流動性充裕又為地方政府舉債提供了有利條件。近幾年來，地方債規模迅速擴大、急劇膨脹。

地方債風險：已威脅我國經濟持續發展

尹中卿認為，目前，地方債的風險突出表現在三個方面，一是期限錯配嚴重；二是個別地方債臺高筑；三是風險傳染效應明顯。地方債風險已經成為威脅我國經濟持續發展、社會穩定和政治安全的重要因素。《中國經濟周刊》：地方債務問題會對中國社會經濟產生哪些具體的影響，是否會因此妨礙改革發展的進程？

尹中卿：目前，我們對債務問題和債務風險知之甚少，知之尚淺。地方債問題實際上是長期體制性因素和短期經濟刺激政策共同作用的結果。林林總總的地方債，種類繁多、紛繁復雜。endprint

可以毫不夸張地說，目前，地方債風險已經成為威脅我國經濟持續發展、社會穩定和政治安全的重要因素。如果執行嚴格的金融規則，不少地方債已經無法依靠“借新還舊”展期。如果按市場化要求，一些地方政府實際上已經破產。

我認為風險突出表現在三個方面：一是期限錯配嚴重。據審計署數據，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務余額中逾期債務1.15萬億元；2014年到期應償債務2.4萬億元，占地方債余額的21.89%，是償債壓力最重的一年。2015—2016年地方債到期比重則分別為17.06%和11.58%，今后3年需償還超過一半（50.53%）。有專家根據模型預測，地方政府2014年后將出現資金缺口（地方可支配收入-地方支出-還本付息）；2015年后將會出現絕對的資金缺口（地方可支配收入+新增債務融資-地方支出-還本付息）。據審計署2014年6月24日報告，2013年6月底至2014年3月底，9個省本級為償還到期債務舉借新債579.31億元，但仍有8.21億元逾期未還。

二是個別地方債臺高筑。據審計署數據，至2010年底，在省、市、縣三級政府，除54個縣（區）沒有政府性債務外，全國其他地方政府均有政府性債務。至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%；其中，有2個省級、31個市級、29個縣級、148個鄉鎮2012年政府負有償還責任債務的借新還舊率（舉借新債償還的債務本金占償還債務本金總額的比重）超過20%。

三是地方債風險傳染效應更為明顯。前兩年，由于傳統銀行信貸收緊和土地出讓收入減少，一些地方政府開始嘗試通過銀行表外業務、財務公司、信托公司、保險公司、基金公司、金融租賃公司，甚至民間集資等“影子銀行”渠道融資，地方政府除了顯性債務外，實際上還存在著較多隱性債務，目前已進入集中兌付期。相比傳統銀行信貸，此類融資成本更高（通常比從銀行舉債成本高10%以上）、產品設計復雜、直接債權人分散，“剛性兌付”現象突出，風險防范化解手段不足。一旦出現償付困難，地方債局部違約風險傳染效應更強、波及面更廣，化解地方債風險的難度更大、成本更高。

治本之策：重構制度框架

長期以來地方債管理缺乏一套行之有效的法律制度框架作保障。尹中卿認為，最重要的是奠定地方債管理法治基礎，從法律層面頂層設計科學合理的地方債管理制度。修訂《預算法》有關地方政府債券發行的條款，賦予地方政府有限度的、有控制的舉債融資權。

《中國經濟周刊》：面對巨額地方債務應該如何化解？

尹中卿：地方債成因十分復雜，從根本上解決地方債問題需要各項制度改革和創新。首先，要理清政府的界限，各級政府部門應逐漸完全退出經營性和準經營性領域，將有限的財力用于民生和公益項目。

政府是公共財政，公共財政就不能投資經營。如果把政府這部分經濟問題解決之后，地方政府的融資欲求就沒那么高了。

第二是中央與地方之間要劃分財權和事權，要完善分稅制，明確地方的支出責任與財力保障體制。有些方面不屬于地方政府的責任，就不要交給地方了。賦予地方政府的責任，就要有財力保障。

當前而言，最重要的是奠定地方債管理的法治基礎。長期以來地方債管理缺乏一套行之有效的法律制度框架作保障。引導地方債走上制度化、法治化軌道，就需要進一步強化立法和執法約束，保障和促進地方政府依法舉債、依法管債、依法用債、依法還債。

從法律層面頂層設計科學合理的地方債管理制度。修訂《預算法》有關地方政府債券發行的條款，賦予地方政府有限度的、有控制的舉債融資權。建立以債券為主體的地方政府舉債融資制度，在地方債自發自還試點基礎上研究制定“公共債務法”或“地方政府債券管理條例”，對地方債的主體、舉債方式、舉債程序、規模限制、資金使用、償還機制、預算監管、信息披露、法律責任等做出明確規定，將地方債關進法律的籠子。

同時，不斷強化法律法規實施，有法必依，執法必嚴，違法必究，強化行政監管特別是監察監督和審計監督，強化人大、政協和公眾的監督，逐步將地方債管理及其風險防控化解納入法治軌道。

《中國經濟周刊》：具體制度應該怎樣設計，如何保證地方不會亂發債？

尹中卿：至少在省一級應該賦予舉債權。地市一級的，如果賦予，應該有總額限制，還應該報請央行或財政部批準。最主要的是應列入當地預算，由本地人大批準。這樣就可以限制政府的短期行為。法律上還應該規定，地方政府不能擔保。

《中國經濟周刊》：賦予地方舉債權和現在的融資平臺公司有何異同？

尹中卿：地方政府是通過融資平臺公司向銀行貸款，并通過平臺公司還貸，銀行不可能直接給政府貸款。賦予地方舉債權，地方就可以發行市政債、建設債等債券，屬于直接融資，經過上級批準額度和同級人大批準，并列入預算接受監督。這樣就可以在很大程度上減少到期不能償還債務的風險。從融資平臺到發行地方債券的轉變，會減少金融系統的風險，但會增加政府的信用評級風險。因此，中央政府要做好風險評估和總量控制的制度安排。endprint