戶籍改革不應覬覦農民的承包地和宅基地

嚴偉

不能讓農民用“三權”換城市戶口

剛剛出臺的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，用了整整一節文字，強調在戶籍改革的過程中切實保障農業轉移人口的合法權益，尤其不能侵害農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，簡稱“三權”。《意見》同時提出，“現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件”。

筆者認為，這一表述或提醒非常重要，戶籍改革本就不應該和農民的承包地和宅基地發生聯系。

農民對承包地應擁有長久使用權

宅基地使用權至少100年

2013年11月發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，穩定農村土地承包關系并長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。

我們不能簡單地說承包地是農民的私有財產，但是我們應當承認，至少在承包期間，在一個長久期間，承包地的收益屬于農民個人所有，是農民的私有財產。從這個角度看，如果用承包地交換城市戶籍，哪怕是“自愿、有償”，但其實質就是用農民的私人收益換取城市戶籍。

在長久承包期間，農民如何處理自己的承包地，就像處理自己的其他家庭財產一樣；在法律允許的范圍內，農民有權自主決定把承包地的使用權或抵押，或出租，或出售。所謂“自愿”、“有償”，貌似溫和，但真正實施起來，十有八九是“行政命令，粗暴剝奪”。

特別應當強調的是，農民的宅基地是和農民的住房聯系在一起的，是農民生存的基本條件。如果要求用農民的宅基地換取城市戶籍，實質就是等于要求農民交出自己最基本的生存條件來換取一張紙。而這張紙既不能保障給進城農民穩定的工作，更不能保障給進城農民提供穩定的住房。

筆者也沒有發現世界上有哪個國家規定，擁有城市戶籍就要放棄農村的土地所有權。同樣道理，我們也不應該考慮擁有城市戶籍是否需要放棄農村土地的使用權。戶籍改革和農民的承包地、宅基地沒有關系。筆者認為，應當明確，無論是否給進城農民城市戶籍，無論怎樣進行戶籍改革，我們都不應該去動農民的承包地和宅基地，都不應該把給予進城農民城市戶籍和農民的承包地、宅基地聯系起來。這是兩件性質完全不同的事情，根本沒有可比性。

問題的關鍵是承包地不能撂荒。只要承包地不撂荒，種地打糧，在誰的手里都一樣，政府就沒必要干預。而進城農民是不可能任憑自己的承包地白白撂荒在那里的。

比較麻煩的是宅基地。如果宅基地只有不確切的、不定期的“長久使用權”，就很難像出租承包地一樣有效出租。即使明確“擁有50年的使用權”，是否能賣個好價錢、租個好價錢也很難說。因為宅基地上的房子一般也要幾十年才能更新一次。如果宅基地的使用權期限不夠長久，就沒人租用或購買。

筆者認為，宅基地必須具有切實的、至少100年的使用權并且法定允許農民自由出租、出售。只有這樣，宅基地才有可能成為有價值的商品，才能真正流轉起來，才能不被白白荒棄。宅基地的使用權如果能租出一個好價錢，賣出一個好價錢，農民會在自己認為合適的時機出手的，用不著別人操心。

應該看到，大多數的進城農民還沒有穩定的工作，沒有穩定的收入，沒有穩定的住房包括公租房。在這種情況下，他們“轉讓三權”，無從談起。特別是對那些進入中小城市、獲取中小城市戶籍的農民而言，其戶籍含金量很低，和農民的三權相比根本就不在一個等級上。再說，即使他們中的大多數有了穩定的收入和住房，繼續長久地保留他們的“三權”，額外有點收益，有什么不好呢？

“農民工”歧視性提法應廢止

應當強調指出，根據國際通行的城市人口標準，戶籍不是劃分城市人口的依據。國際通行的城市人口標準是：從事非農職業、常年居住在市區的勞動者及其家屬。也就是說，城市人口必須同時具備兩個特征，一是從事非農職業，二是居住在市區，不涉及戶籍問題。

根據上述城市人口概念，我國的2.7億農民工屬于城市人口。我國國家統計局已經把2.7億農民工統計在城市人口總數之內，城市人口總數約7億，全國城市化率53%。公安部按照戶籍統計城市人口，2012年公布的數據是：城市人口占全國總人口34%，約4.5億。

新城市人口，應當作為城市人口看待，理應享受與原有城市人口完全一樣的城市待遇，包括享受公租房待遇。所謂“農民工”這個提法本身就有歧視性，是不能成立的。工人就是工人，教師就是教師，服務員就是服務員，從來就不存在什么“農民工人”、“農民教師”、“農民服務員”。不能因為人家缺少一“戶口本”就非把“農民”二字強加給人家。

落戶也好，不落戶也好，外來務工人員早就不干農活了，早就是城市人口了。至于醫療保險標準低一等，公租房排不上號，子女就學也很困難，這是城市政府為了逃避職責，有意拿“戶籍”做借口而制造出來的問題。根本不能說明人家不是城市人口。

退一步講，即使是真正的農村人口，醫療保險報銷標準也不應該低一等，因為農民的生命價值和城里人是一樣的，農民動手術花的醫療費同城里人是一樣的。不給人家發“戶口本”已經不公平了，又因此把人家叫做什么“農民工”，不承認人家的城市人口身份，不合適。

20世紀50年代，我國的工業化初期階段，幾千萬農民進入城市，轉化成為產業工人，當時并沒有人給他們發“戶口本”（1958年才開始實行“戶口本”），但沒有人說他們是什么“農民工”?，F在到了21世紀，怎么反而退步了，出現了什么“農民工”？“農民工”這種歧視性提法，應當廢止。比較正確的提法應當是：新興城市人口或者新市民。

在推進城市化的進程中，由于概念混亂，出現了許多不正確的政策性提法，雖然出發點很好，但效果不好，甚至相反。例如，所謂“農民工市民化”。出發點很好，但是在邏輯上說不通。根據城市人口概念，農民工就是市民，還什么市民化？正確的提法應當是：新老市民待遇同一化。

（作者系遼寧社會科學院研究員）endprint