地方政府融資平臺自身風險管理研究

陳復昌

內容摘要：地方政府融資平臺風險包括自身風險和衍生風險，自身風險包括經營風險和財務風險，衍生風險主要包括財政風險、金融風險和社會風險。做好地方政府融資平臺自身風險的防控可以有效防止衍生風險的爆發，管理機制不規范、專業人才匱乏、財務管理能力欠佳和內部監督不力，是地方政府融資平臺自身風險聚集的主要原因。本文認為，應從健全內部管理機制、培養高素質投融資專業管理團隊、強化財務管理能力、搞好會計和內部審計監督等方面規范地方政府融資平臺的行為，提高其運行效率，從而有效控制其直接風險。

關鍵詞：地方政府融資平臺 自身風險 管理機制 團隊建設 財務管理

地方政府融資平臺的債務資金余額，從2009年前的1萬億左右到2009年年末的7.38萬億，出現了“井噴式”增加。銀監會的數據顯示，地方政府融資平臺的債務資金余額2011年9月和2013年4月分別達到9.1萬億元和9.3萬億元，債務資金不斷增長，長期居高不下，風險聚集。地方政府融資平臺作為地方政府債務的舉債主體，其風險問題引起了社會的廣泛關注。

加強地方政府融資平臺自身風險管理的意義

（一）基于地方政府債務主體地位看其現實意義

自2010年國務院出臺《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）以來，國務院、發展與改革委員會、中國人民銀行和銀行監督委員會先后又發布了10多項與地方政府融資平臺管理有關的管理規定，對融資平臺公司進行了一輪又一輪的清理規范，一批融資平臺重組合并，一批融資平臺退出。根據審計署2013年12月發布的全國政府性債務審計結果公告數據，可以發現，經過數輪的清理整頓后融資平臺仍然是地方政府七大舉債主體中最大的主體。截至2013年6月，在政府負有償還責任的債務中，融資平臺債務40755.54億元，比例達37.44%；在負有擔保責任的債務中，融資平臺債務8832.51億元，比例33.14%；在承擔一定救助責任的債務中，融資平臺債務20116.37億元，比例達46.36%。三類債務金額巨大，所占比例都超過三分之一。規范地方政府融資平臺的行為，加強財務管理，提高其運行效率，降低地方政府融資平臺自身風險，防止出現財務危機，對有效控制地方政府債務風險具有重要的現實意義。地方政府性債務余額舉借主體情況詳見表1。

（二）基于地方政府融資平臺風險轉嫁路徑看其實踐意義

第一，地方政府融資平臺的自身風險與衍生風險。地方政府融資平臺作為擁有獨立法人資格的經濟實體，客觀上自身存在運營風險和財務風險。營運風險也稱經營風險，是指在企業的生產經營過程中，因營運管理不善導致的經營目標不能實現的可能性。地方政府融資平臺在項目融資、投資、建設和經營過程中也會存在諸多問題，從而導致地方政府融資平臺運營目標不能實現的可能性，這就是地方政府融資平臺的營運風險；地方政府融資平臺的財務風險有廣義和狹義之分，狹義的財務風險就是地方政府融資平臺不能按時還本付息的可能性，也稱債務風險、信用風險，廣義的地方政府融資平臺財務風險就是各類財務活動不能達到預期目標的可能性，包括債務風險、投資風險、資金運營風險、經營收入和收益分配風險。

地方政府融資平臺的衍生風險是指地方政府融資平臺自身風險轉嫁形成的一系列風險，主要包括財政風險、金融風險、社會風險和宏觀經濟管理風險。地方政府融資平臺債務大多數屬于政府性債務，一旦融資平臺出現財務危機會對地方政府財政產生沖擊，威脅財政運行，形成財政風險；地方政府融資平臺的債務資金的來源主要是銀行貸款，如果地方政府融資平臺出現債務危機，政府也無力償還，就會造成銀行呆、壞賬損失；如果政府投融資平臺大規模違約，就直接威脅金融市場的運行，政府投融資平臺的財務風險就會直接轉化為金融風險；作為政府背景的融資平臺，現實中因管理不善存在刺激地方政府過度投資的熱情和不正確的政績觀、造成浪費、推高房價、加劇腐敗、拉大貧富差距和損傷政府信用等諸多社會問題現象，衍生出社會風險；眾多的大型地方政府融資平臺民營經濟會產生擠出效應，地方政府通過融資平臺進行大規模的借債，對宏觀貨幣政策等政策的調控產生直接影響，催生土地財政，為了降低政府債務壓力減緩了減稅進程，制約宏觀經濟管理政策的實施，影響宏觀經濟運行，產生宏觀經濟管理風險。

第二，地方政府融資平臺風險轉嫁路徑。財務活動為營運活動提供資金支持，地方政府融資平臺的營運風險和財務風險是相互影響的。經營風險加大，影響項目的現金流量、項目的收益水平、企業的財務狀況，從而會加劇財務風險；財務風險加大，經營活動缺乏資金的支持，從而影響持續經營，加劇經營風險。因地方政府融資平臺的政府背景，其經營風險的聚集，存在引起一些列社會問題和宏觀經濟管理問題的可能性；財務風險聚集，對財政、金融和宏觀經濟運行的穩定性產生沖擊；進一步深化影響，存在加劇社會問題的可能性。地方政府融資平臺自身風險產生與衍生路徑如圖1所示。

如果能有效控制地方政府融資平臺經營風險和財務風險，防止地方政府融資平臺出現財務危機，便可以阻止風險轉嫁，進而達到全面防控地方政府融資平臺衍生風險的目的，對防范地方政府債務風險有著重要的實踐意義。

地方政府融資平臺自身風險產生的原因

（一）管理機制不規范

地方政府融資平臺是政府直接出資設立的國有獨資公司，公司董事長一般由行政部門官員轉行而來，甚至有的干脆由有關行政主管部門一把手兼任，公司監事會大多由政府財政、審計、金融辦、監察局等政府部門和公司分別派出人員組成，總經理也由政府指派官員擔任，而且多數平臺董事長兼任總經理，政府內部人控制現象嚴重，致使公司董事會與經理層缺乏獨立性、董事會對總經理的監督機制難以發揮作用，公司監事會作用弱化，未建立完善的決策、管理、監督三位一體的法人治理結構和經營決策機制，形成了實質上的政府控制局面，市場主體身份淡化，行政化手段過強，政企合一。造成多數地方政府融資平臺對自身發展定位缺乏準確的認識和長遠發展規劃，缺乏科學的經營管理及投融資決策，一些管理制度建設不健全，運行機制不規范，執行不到位，為投融資平臺埋下諸多隱患。endprint

由于地方政府融資平臺的領導層大多數是由相關的行政單位轉行過來的，他們缺乏企業管理經驗，管理水平和經營水平都有很大的局限，沒有建立完善的管理制度，更談不上有效的管理機制。在實際管理工作中，常常是領導一言堂，決策憑經驗，具有很大的主觀性、隨意性，缺乏長期規劃，更談不上戰略規劃，導致投資往往關注面子工程、形象工程和政績工程，融資不考慮債務風險，資金使用隨意性強，浪費嚴重，甚至因缺乏內部控制導致嚴重腐敗，使得公司的經營和管理效率非常低下，風險不斷聚集。雖然有些地方政府融資平臺建立了內部控制等管理機制，由于主要領導缺乏重視，制度存在執行障礙，控制手段運用欠佳，內部審計、會計監督不力，控制效果大打折扣，管理機制形同虛設。

（二）專業人才匱乏

投融資業務專業性強，需要專業水平很高的人員進行投融資分析和風險管理。但是，除了前面述及的地方政府融資平臺的董事長、董事和經理層等高管由政府官員兼任或轉崗而來、監事會由相關政府部門指定人員而造成一系列問題之外，一些市、縣在組建融資平臺的團隊時，大多數屬于相關行政、事業單位富余人員轉崗而來，極少引進高端專門人才。專業性人才匱乏，嚴重影響投融資決策的科學性；一些融資平臺機構臃腫、人浮于事，直接導致業務流程不規范、執行效率低下。也有一些投融資平臺多為政府人員兼職，人員流動性大，崗位職責不明確，管理隊伍不穩定。人力資源管理不合理，在風險管控方面顯得束手無力。

（三）財務管理能力欠缺

財務管理是一項綜合性經濟管理工作，投資管理、融資管理和營運資金管理是重要的財務管理活動，財務管理工作是融資平臺具有核心地位的一項綜合性經濟管理工作。做好財務活動的管理，可以為經營活動提供資金保障，同時也可以有效防范財務風險。但是，地方政府融資平臺在運行過程中，投融資決策缺乏科學性，財務管理能力不足問題突出。

一是投資管理不規范。在項目選擇上往往缺乏科學翔實的論證，導致許多項目是市場競爭領域的低水平重復建設。

二是資本支出預算弱化，資金使用不合理。投融資平臺一般負責資金的統借統還，而資金的具體使用人是項目建設單位，大部分平臺公司既無法對項目建設和資金使用進行管理，資金實際上脫離了借款人的監控，而且大部份平臺公司財務制度非常不透明，從不向社會公眾、投資者披露信息，長期處于無監管狀態。全面預算管理軟約束、預算寬松、執行弱化現象較多。資金配置不合理，決策隨意性較大，成本難以控制，資金監管不力，腐敗嚴重，追求豪華奢侈，資金使用效率極其低下。

三是盈利預期得不到保證，收入來源對地方政府補貼和土地出讓金依賴性較強。

四是籌資管理問題突出。首先是資本金不實，存在注冊資本金不到位、虛假出資、地方政府和部門違規注資、抽走資本等問題。有的地方政府用土地、股權、應收賬款等流動性差的資產充當資本金；有的將醫院、學校等非經營主體作為資本金；有的通過使用與銀行、信托公司合作推出的信托產品，用信托產品收入認購地方政府融資平臺的股權，然后又貸款贖回；有的甚至使用一筆資金充當多個平臺的資本金。注冊資本金的缺失必然會損害融資平臺公司自我發展壯大的能力，同時也會影響企業自身信用能力，增加其融資成本，降低投融資運營效率。其次是債務資金管理不善。債務資金沒有納入全面預算管理，沒有建立債務風險預警制度機制，造成債務資金無序發展，規模過大，債務資金籌資方式單一，債務期限結構不合理等一系列問題。一方面債務資金增長速度快而且金額巨大、長期居高不下；另一方面，債務資金結構不合理，主要表現在融資渠道和方式比較單一，債務資金幾乎全部依靠銀行貸款，債務到期日比較集中。

此外，早期絕大多數存在地方政府或財政違規擔保和承諾的現象，由于制度和監管不完善，加之信息不對稱，變相或違規擔保問題仍會存在。巨大的債務規模、急劇的增長速度、單一融資方式、到期日的高度集中和違規擔保都會導致財務風險的加大。

（四）內部監督不力

一些地方政府融資平臺財務制度不健全、財務機構設置不合理、職責劃分不清、財會人員專業素質和職業道德水平較低等等，常常使會計信息不真實、不透明和不能及時地、全面地提供給有關決策者使用，造成決策失誤、會計監督流于形式；內部審計監督缺失，內部審計不能有效發揮作用。一是一些地方政府融資平臺沒有設立專門的內部審計機構，內部審計工作由會計和財務人員兼任，內部審計程序不規范，內審監督和控制不力；二是很多地方政府融資平臺沒有完善的內部審計制度，嚴重影響了內部審計的制度化和規范化；三是內部審計人員的專業能力和職業操守普遍比較差，使得審計監督工作大打折扣；四是內部審計在執行的時候受到相關領導的干預，獨立監督缺失。

地方政府融資平臺自身風險管理策略

（一）完善法人治理結構，健全管理機制

按照現代企業制度要求，建立起規范的公司治理結構，確保政企分開、政資分開，構建自主經營、自負盈虧的市場運作主體，確保獨立法人地位，組建股東會、監事會、董事會、經理層“三會一層”的議事規范，切實保證經營權、決策權、執行權和監督權相互分離，形成權責分配、激勵與約束相配合的制衡機制。考慮地方政府融資平臺的特殊性，其董事會應當吸收一定數量的投融資專家、基層群眾和人大代表作為獨立董事，根據各董事的特長合理分工，明確職責。同時，在董事會下面設置審計委員會、風險管理委員會等內部控制機構。改善監事會成員結構，吸收具有投融資專業背景的知名專家、人大代表和獨立的第三方參與其中。走市場化運作之路，引入民營資本等外部資本，改善平臺公司股權結構，加快投融資平臺的所有權與經營權分離，抑制地方政府這個大股東的單獨決策。建立健全科學、民主、高效的投融資決策、執行和監督機制，政府部門作為地方投融資平臺的出資方，在授權其相關權力以后，不得干涉平臺公司的日常經營。

建立健全內部控制，完善內部管理機制。按照“不相容職務相互分離，相關聯部門統一管理”的原則設置內部機構，保證運用不相容職務分離控制和關聯業務協調管理的有效性，防止舞弊，暢通溝通協調機制，綜合運用各種手段和方法，全面保障內部控制的實施。完善各項規章制度，實行制度化、規范化和科學化運作。運用授權審批控制辦理各項經濟業務，對重大投融資決策、重大擔保事項、重要人事任免及大額資金支付業務等，應當按照規定的權限和程序實行集體決策審批或者聯簽制度，任何個人不得單獨進行決策或者擅自改變集體決策意見；加強會計基礎工作，完善會計系統控制，保證會計信息及時、準確和全面披露；搞好財產保護控制，有效防止國有資產流失；提高風險防范意識，加強風險管理體系建設，設立專門的風險管理部門，建立財務風險預警系統，對于財務和會計報表以及相關資料進行分析，找出可能的潛在風險；建立重大風險預警機制和突發事件應急處理機制，明確風險預警標準，制定應急預案、明確責任人員、規范處置程序，保證突發事件得到及時妥善處理。endprint

（二）加強專業人才隊伍建設，培養高素質投融資專業管理團隊

根據投融資平臺對專業性人才要求高的特點，建立完善的人才引進、培訓制度。根據公開、公平、公正、競爭、“任人唯賢”的原則招聘經理層等高級管理人員，招聘專業素質過硬的高級投融資專業人才，優化管理人才結構，提高決策的專業化、科學化水平。建立教育培訓制度，定期對業務人員進行職業培訓，開展定期的知識更新教育和職業責任感教育，提高專業技能，打造高素質投融資專業管理團隊，提高工作效率，保證決策執行到位和風險控制有力。

（三）強化財務管理核心能力，搞好投融資管理

加強財務管理工作，全面控制財務風險。一是加強投資過程的管理。對投資項目進行可行性分析，保證科學化決策，減少決策失誤；編制合理的資本支出預算，加強項目實施過程的控制，提高投資效率。二是加強籌資管理。保證資本金的質量和足額到位，避免資本金不實，影響財務實力；探索利用多種籌資渠道和方式，合理安排資本結構，既要保證股權資金與債務資金的比例合理，又要保證股權資金結構和債務資金結構內部合理，避免國有獨資、一股獨大，防止債務資金到期日過度集中；加強債務規模控制，做好債務風險預警，建立債務風險應急處理機制。三是實施全面預算管理，搞好營運資金運作。科學編制全面預算，防止預算寬松；嚴格執行預算，圍繞預算開展投融資活動，加強預算控制，提高預算的控制和約束力。搞好預算方案的跟蹤管理，及時反映和監督預算執行情況，定期分析公司的預算執行情況，對不符合實際的預算予以調整，根據平臺面臨的內部、外部環境的變化，及時合理調整預算。同時，實行獎懲機制，對預算執行情況進行績效考核，兌現獎懲。

（四）強化會計和內部審計工作，加強信息披露和內部監督

遵循及時、準確和全面的原則，充分批露地方政府融資平臺財務報告等有關信息，確保有關利益方能夠及時獲得有關信息，準確評估融資平臺財務狀況、還債能力、風險狀況和企業經營能力。同時，重視會計監督工作，加強會計人員原則性教育和法規知識培訓，有效發揮會計監督職能；建立嚴格的內部審計制度，對內部的各項投融資活動進行嚴格的內部審計，發揮好內部審計的監督作用。一是優化審計環境。設置審計委員會和審計部。審計委員會隸屬于董事會，提高內部審計的地位，保證內部審計的獨立性，有效發揮監督職能。審計委員會負責內部審計原則的確定和制度的制定、作出審計決策和對審計結果進行運用，審計部執行日常審計具體任務、落實日常審計監督和向審計委員會提交審計結果。配備高素質專業審計人員并加強培訓，保證內審人員勝任工作，提高審計監督質量。二是對公司高管等重要離職人員，實行離任審計制度。對離職人員進行經濟責任審計，防止非法攫取公司利益的行為。三是加強日常審計工作，對投融資活動各風險點實施日常審計，促進日常重大活動合規、合法和有效。

參考文獻：

1.文照明.完善地方政府融資平臺建設的思考[J].宏觀經濟管理，2013（1）

2.陳萍.政府融資平臺企業內部控制的現狀及建議[J].財經界（學術版），2013（6）

3.路軍偉.中國地方政府融資平臺風險及其防范[J].石家莊經濟學院學報，2010（6）

4.李衛雄，熊威.地方政府融資平臺貸款的風險分析與對策[J].當代經濟，2013（11）endprint

（二）加強專業人才隊伍建設，培養高素質投融資專業管理團隊

根據投融資平臺對專業性人才要求高的特點，建立完善的人才引進、培訓制度。根據公開、公平、公正、競爭、“任人唯賢”的原則招聘經理層等高級管理人員，招聘專業素質過硬的高級投融資專業人才，優化管理人才結構，提高決策的專業化、科學化水平。建立教育培訓制度，定期對業務人員進行職業培訓，開展定期的知識更新教育和職業責任感教育，提高專業技能，打造高素質投融資專業管理團隊，提高工作效率，保證決策執行到位和風險控制有力。

（三）強化財務管理核心能力，搞好投融資管理

加強財務管理工作，全面控制財務風險。一是加強投資過程的管理。對投資項目進行可行性分析，保證科學化決策，減少決策失誤；編制合理的資本支出預算，加強項目實施過程的控制，提高投資效率。二是加強籌資管理。保證資本金的質量和足額到位，避免資本金不實，影響財務實力；探索利用多種籌資渠道和方式，合理安排資本結構，既要保證股權資金與債務資金的比例合理，又要保證股權資金結構和債務資金結構內部合理，避免國有獨資、一股獨大，防止債務資金到期日過度集中；加強債務規模控制，做好債務風險預警，建立債務風險應急處理機制。三是實施全面預算管理，搞好營運資金運作。科學編制全面預算，防止預算寬松；嚴格執行預算，圍繞預算開展投融資活動，加強預算控制，提高預算的控制和約束力。搞好預算方案的跟蹤管理，及時反映和監督預算執行情況，定期分析公司的預算執行情況，對不符合實際的預算予以調整，根據平臺面臨的內部、外部環境的變化，及時合理調整預算。同時，實行獎懲機制，對預算執行情況進行績效考核，兌現獎懲。

（四）強化會計和內部審計工作，加強信息披露和內部監督

遵循及時、準確和全面的原則，充分批露地方政府融資平臺財務報告等有關信息，確保有關利益方能夠及時獲得有關信息，準確評估融資平臺財務狀況、還債能力、風險狀況和企業經營能力。同時，重視會計監督工作，加強會計人員原則性教育和法規知識培訓，有效發揮會計監督職能；建立嚴格的內部審計制度，對內部的各項投融資活動進行嚴格的內部審計，發揮好內部審計的監督作用。一是優化審計環境。設置審計委員會和審計部。審計委員會隸屬于董事會，提高內部審計的地位，保證內部審計的獨立性，有效發揮監督職能。審計委員會負責內部審計原則的確定和制度的制定、作出審計決策和對審計結果進行運用，審計部執行日常審計具體任務、落實日常審計監督和向審計委員會提交審計結果。配備高素質專業審計人員并加強培訓，保證內審人員勝任工作，提高審計監督質量。二是對公司高管等重要離職人員，實行離任審計制度。對離職人員進行經濟責任審計，防止非法攫取公司利益的行為。三是加強日常審計工作，對投融資活動各風險點實施日常審計，促進日常重大活動合規、合法和有效。

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3.路軍偉.中國地方政府融資平臺風險及其防范[J].石家莊經濟學院學報，2010（6）

4.李衛雄，熊威.地方政府融資平臺貸款的風險分析與對策[J].當代經濟，2013（11）endprint

（二）加強專業人才隊伍建設，培養高素質投融資專業管理團隊

根據投融資平臺對專業性人才要求高的特點，建立完善的人才引進、培訓制度。根據公開、公平、公正、競爭、“任人唯賢”的原則招聘經理層等高級管理人員，招聘專業素質過硬的高級投融資專業人才，優化管理人才結構，提高決策的專業化、科學化水平。建立教育培訓制度，定期對業務人員進行職業培訓，開展定期的知識更新教育和職業責任感教育，提高專業技能，打造高素質投融資專業管理團隊，提高工作效率，保證決策執行到位和風險控制有力。

（三）強化財務管理核心能力，搞好投融資管理

加強財務管理工作，全面控制財務風險。一是加強投資過程的管理。對投資項目進行可行性分析，保證科學化決策，減少決策失誤；編制合理的資本支出預算，加強項目實施過程的控制，提高投資效率。二是加強籌資管理。保證資本金的質量和足額到位，避免資本金不實，影響財務實力；探索利用多種籌資渠道和方式，合理安排資本結構，既要保證股權資金與債務資金的比例合理，又要保證股權資金結構和債務資金結構內部合理，避免國有獨資、一股獨大，防止債務資金到期日過度集中；加強債務規模控制，做好債務風險預警，建立債務風險應急處理機制。三是實施全面預算管理，搞好營運資金運作。科學編制全面預算，防止預算寬松；嚴格執行預算，圍繞預算開展投融資活動，加強預算控制，提高預算的控制和約束力。搞好預算方案的跟蹤管理，及時反映和監督預算執行情況，定期分析公司的預算執行情況，對不符合實際的預算予以調整，根據平臺面臨的內部、外部環境的變化，及時合理調整預算。同時，實行獎懲機制，對預算執行情況進行績效考核，兌現獎懲。

（四）強化會計和內部審計工作，加強信息披露和內部監督

遵循及時、準確和全面的原則，充分批露地方政府融資平臺財務報告等有關信息，確保有關利益方能夠及時獲得有關信息，準確評估融資平臺財務狀況、還債能力、風險狀況和企業經營能力。同時，重視會計監督工作，加強會計人員原則性教育和法規知識培訓，有效發揮會計監督職能；建立嚴格的內部審計制度，對內部的各項投融資活動進行嚴格的內部審計，發揮好內部審計的監督作用。一是優化審計環境。設置審計委員會和審計部。審計委員會隸屬于董事會，提高內部審計的地位，保證內部審計的獨立性，有效發揮監督職能。審計委員會負責內部審計原則的確定和制度的制定、作出審計決策和對審計結果進行運用，審計部執行日常審計具體任務、落實日常審計監督和向審計委員會提交審計結果。配備高素質專業審計人員并加強培訓，保證內審人員勝任工作，提高審計監督質量。二是對公司高管等重要離職人員，實行離任審計制度。對離職人員進行經濟責任審計，防止非法攫取公司利益的行為。三是加強日常審計工作，對投融資活動各風險點實施日常審計，促進日常重大活動合規、合法和有效。

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