協同治理視域下新生代農民工市民化路徑探析

李菲+孫賓

內容摘要：新生代農民工市民化是新型城鎮化建設的關鍵一環。本文通過研究發現新生代農民工市民化存在諸多問題。基于協同治理的理論視角，文章提出運用現代治理理念，全面深化改革戶籍制度，架構政府之間、政府與社會組織之間、政府與公民之間的良性合作機制，多元投資降低市民化成本以及拓寬新生代農民工的參政渠道等措施，以促進新生代農民工的市民化，使其共享改革發展成果。

關鍵詞：新生代農民工 市民化 協同治理

目前正值新型城鎮化建設的關鍵時期，厘清新生代農民工市民化問題格外重要。國內許多學者對新生代農民工市民化問題重在實證研究，理論研究尚不成熟。本文運用協同治理的理論研究新生代農民工市民化的問題具有較強的時代主旨意義。

協同治理的理論闡述和新生代農民工的內涵

（一）協同治理的理論

治理（Governance）一詞最初的本意是控制、操縱和引導。治理的核心特征主要表現在：合作主體按照共同商定的規則有機協同配合，協同治理作為現代治理理論的一個譜系，目前學術界還沒有明確的理論內涵界定。協同治理強調的是治理主體的多元化、社會系統之間的協調性、自組織之間的合作性以及協同規則的共同制定。具體來講：治理主體不僅包括政府部門，還包括各種私人組織、家庭以及個人在內所有社會組織和行為體都可以參與社會公共事務的治理。子系統的協調性指的是在現代社會的各個系統中，信息、知識、資源、權力等被不同系統所擁有，對于集體行動的組織需要聯合其他組織，通過談判、協商的形式交換資源、信息、知識等，并且自組織需要遵循共同的規則。現代社會，政府僅僅依靠強制力很難獲得良性治理，需要更加注重與社會民間組織、企業單位、公民個人等組織之間的多元協商與合作，更好的服務社會、解決社會事務。由于社會制度的缺陷、政策法規的不完善以及合作理念的淡薄，各個自組織作為協同治理的行為體，不僅要逐步擺脫政府的控制，更重要的是實現自主治理。政府需要正確處理政府與市場的關系，發揮市場的決定性作用，政府減少控制，為各個自組織創建合作平臺，發揮自組織在社會系統中的作用；協同治理是一種集體行為，共同規則需要各種行為體共同認可，政府發揮重要作用。

（二）新生代農民工的內涵界定

王春光認為，20世紀80年代的為第一代農民工，90年代后外出務工且工齡較輕的為新生代農民工。然而大部分學者將新生代農民工界定為，80后、90后年齡在16歲和35歲之間進城務工的農民工。筆者認為：新生代農民工是相對父輩農民工而言，改革開放以后出生的、戶籍在農村，進城務工的一代農民工。

（三）協同治理與新生代農民工市民化的戰略關系

新生代農民工市民指在城鎮化進程中，新生代農民工的生活理念、住房、教育、社會保障、就業、享受同等的公共服務等方面全面契合城市社會的過程。由于新生代農民工市民化涉及到戶籍改革、就業問題以及社會保障問題等諸多問題，不僅僅是政府行為，同時還需要社會組織、企業、新生代農民工之間協同配合、合作，共同實現。從新生代農民工市民化的概念可以看出：新生代農民工市民化的社會實踐需要依托協同治理理論作為理論支撐，反過來，新生代農民工市民化也可以進一步豐富和完善協同治理的理論。

新生代農民工市民化的困境

（一）城鎮化實際水平較低且城市承載能力和服務能力不足

由于區域經濟發展不平衡，城市發展水平的差距不斷拉大，新生代農民工由中西部向東部務工的趨勢短期內難以改變，集中在大、中城市。近些年，“蟻族”群體數量的大規模增長就是一個縮影。隨著人口總量的急劇增長，相應的城市總體規劃、公共服務、社會保障等配套制度沒有及時建立，加之短期內龐大的新生代農民工需要市民化等因素的疊加，導致社會成本很高。由于大城市容納能力有限，社會公共服務能力有限，交通擁擠，水電資源緊張等，很難滿足新生代農民工的層次需要。為了推進新型城鎮化建設，城市需要接納更多的新生代農民工，建立更多的農民工服務機構，改善基礎設施，提供住房、教育、醫療、文化服務等，需要注入龐大的財政資金，形成一種財政“悖論”。

（二）政府與社會組織之間的合作機制不健全

新生代農民工市民化涉及諸多問題，僅僅依靠政府是很難完成。經過改革開放三十多年的發展，我國社會組織在規模和數量上呈現出良好的態勢。但與發達國家相比，我國的社會組織仍處于起步階段。我國目前正處于社會全面轉型期，“強國家、弱社會”的政府與社會組織的關系依然沒有改變，《社會團體登記管理條例》所確定的雙重管理體制使得社會組織的自我發展空間有限，社會組織的領導人中49%在政府部門擔任過領導職務，28%擔任過事業單位的領導職務，這樣就會導致組織獨立性很差。另外，政府與社會組織的合作關系不成熟，基本上屬于政府主導、社會組織服從的一種態勢，政府的影子因素起到很多負面影響。

（三）新生代農民工市民化個人成本過高

個人成本主要是指新生代農民工市民化過程中的子女教育成本、購房成本、社會保險成本、生活成本等方面的成本。根據《中國城市發展報告》中指出，中國東、中、西部城鎮人均生活發展成本分別為2.0萬元/年、1.5萬元/年和1.6萬元/年，全國平均約為1.8萬元/年。2011年我國戶均人口規模為3.02人/戶，依此計算，則東、中、西部地區農業轉移人口的家庭購房成本分別為38.1萬元/戶、25.3萬元/戶和27.5萬元/戶，全國平均為30.5萬元/戶。住房成本占到市民化總成本的比例很大，成為新生代農民市民化的最大成本障礙。另外，目前新生代農民工子女的撫養費、教育成本以及自我的社會醫療成本變成二級障礙。

（四）新生代農民工參與機制不健全

根據湖南省社科院人口所2010年一項針對湘、粵兩省農民工群體的問卷調查顯示，新生代農民工對于政治的關注度比上一代明顯提升，但是地域選擇性較強。對國家大事表示“關注”和“非常關注”的占到74.7%，但是，只有21.6%的農民工參加過戶籍所在地村委會選舉，參加過務工城市社區居委會選舉的農民工僅僅占到5%。新生代農民工的政治關注程度雖然比第一代農民工強烈，但政治參與行為明顯不足，政治參與受制于現行城鄉二元體制的障礙。因此，受城鄉二元機制的影響，農民工的政治權益訴求、政治參與行為事實上呈現為一種“懸空”狀態。endprint

政府、社會組織與公民協作的農民工市民化路徑

新生代農民工市民化的協同治理要求正確處理中央與地方的關系、政府與市場的關系、政府與社會組織的關系、政府與公民的關系，運用科學的治理方法，促進各個要素協調運轉，有機合作，謀求共贏——新生代農民工市民化。

（一）運用治理理念，改革阻礙城鄉一體化的制度

科學的制度可以維持社會秩序，規范組織正常運轉，約束公民習慣的一系列規定。新生代農民工市民化是新型城鎮化的重要戰略任務，需要破解制度“籬笆”。頂層設計就是謀求城鄉一體化的戶籍制度，以及阻礙城鄉一體化的教育制度、醫療制度等系列制度。戶籍制度的難點有三個方面：首先是在戶籍上附加的實際利益較多，諸如：教育優越權、就醫看病的利益、社會保障等利益，改革的方向是將諸多公共服務和社會福利政策與戶籍脫鉤。其次是城鄉之間、地區之間、城市之間的差別較大，需要加以科學合理的分類治理。再次，分類對待各類群體，統籌兼顧。戶籍制度改革涉及到億萬農民群體，關系到廣大人民群眾的切身利益，各類群體高度期待且訴求多元，需要充分尊重并統籌兼顧好不同群體的利益訴求，突出重點、兼顧一般、分類分步有序推進，最大限度地釋放改革紅利，維護好最廣大人民群眾的合法權益。戶籍制度改革需要教育制度、社會保障制度、醫改等協同推進、協同治理，為新生代農民工市民化掃清制度障礙，從而推進國家治理能力和治理體系的現代化。

（二）運用協同治理理論，構建科學的協同治理機制

順應城市社會結構變化新趨勢，創新社會治理體制，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。新生代農民工市民化需要中央與地方政府之間的合作、地方政府之間的合作、地方政府職能部門之間的合作、各級政府與社會組織之間的合作、社會組織之間的合作、政府與公民的合作、社會組織與公民的合作等各種子系統的有機溝通與合作。目前在我國這些子系統之間的合作機制尚未建立。新生代農民工市民化的協同治理的首要目標是建立協同治理的法規制度，為各個子系統之間的協作提供法律基礎。其次，要明確協同治理的權責體系。在新生代農民工市民化的過程中，協同治理的權責體系是各個子系統之間的相互作用、相互影響，逐步形成自組織之間的科學激勵機制和合理的動力源。協同治理體系需要建立以政府為核心的，權力的量度及歸屬，配合治理的權責范圍。最后，自組織之間需要建立信息共享機制，在新生代農民工市民化進程中，做到信息的互通、共享。

（三）架構多元協同融資機制，降低市民化社會成本和個人成本

由于新生代農民工的社會成本總量達到25萬億左右，2013年國家財政收入達到11.72萬億元，資金缺口較大，因此，建立可持續的融資模式，為新生代農民工市民化奠定資金基礎。協同治理強調各個子系統之間協調運轉，有機合作。運用協同治理的理論，需要建立中央政府和地方政府之間的財政資金協同合作機制，政府與企業的財稅的協同治理機制，政府與公民的社會成果、社會救助的協同分擔機制，企業與個人之間的資金分擔機制，社會組織與個人的資金贊助機制，通過各個機制有機運轉，各種機制之間發生良好的化學反應，通過多渠道、分類別的分擔市民化的改革成本。逐步完善政府、社會組織以及個人共同參與的市民化成本協同分擔機制。對于個人成本，主要在住房成本，各級政府需要加大“棚戶區”改造力度，大力建設廉租房、經濟適用房、共有產權房等等，減輕農民工市民化的住房成本。農業部門、金融部門要協商推進金融改革特別是農地金融的改革，使農民“沉睡的土地”變成其市民化的自有資本。由于新生代農民工群體分化明顯，新生代農民工市民化的能力存在諸多差異，需要分類治理，各地域需要尊重新生代農民工的主體性選擇。

（四）構建多元參政平臺，拓寬新生代農民工市民化的參政渠道

新生代農民工的參政問題涉及到政府與新生代農民工的關系、新生代農民工的相關社會組織與新生代農民的關系、新生代農民之間的參政影響關系。新生代農民工市民化進程中著力推進新生代農民工融入社會組織、子女融入城市學校、家庭融入居住社區、群體融入城市社會，建設包容性、和諧性城市。改革政治參與體制、完善《選舉法》和《黨政領導干部選拔任用工作條例》，有序提高各級黨代會代表、人大代表、政協委員中新生代農民工的比例，積極引導新生代農民工參加黨組織、工會和社會組織，集思廣益，為新生代農民工參政提供機會平臺。

新生代農民工市民化是新型城鎮化的關鍵之舉，新生代農民工市民化關系到能否順利實現全面建成小康社會的戰略目標，有利于促進和諧社會的建設。新生代農民工市民化關系到中國經濟的轉型升級，推動政治民主，優化公共服務，提升國家治理能力和治理體系的現代化，有利于新生代農民工“城市夢”的實現。

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