獨木難成林 協同能共贏

潘國堯+宋志嬌++王澤紅

從目前的情況看，北京需要的是空間，河北需要的是機會，而天津需要的是質量，所以京津冀一體化其實是各有訴求

早在2006年，京津冀區域發展問題就被寫入了“十一五”規劃。2008年8月，長三角一體化發展戰略正式躍升到國家層面。同年12月31日，國務院編制批準了《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》。

但是在十一五期間，“兩個三角”抓住國家宏觀政策調整的良機，充分利用本地區良好的產業環境，在一體化之路上取得了長足的進步。反觀京津冀一體化，從“十一五”到“十二五”，一直在緩慢的進展中，以至于今天中央把它上升到“重大國家戰略”層面時，各界依然只把京津冀一體化當做了“中國經濟發展的第三極”。

多年來京津冀一體化為何進展緩慢？它與“兩個三角”的一體化有著怎樣的區別？當京津冀一體化上升到“重大國家戰略”后將對中國經濟的轉型發展產生怎樣的影響？京津冀一體化將在哪些方面創新區域經濟發展模式？……帶著這些問題，《祖國》雜志記者（以下簡稱“祖國”）日前專訪了首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院首都經濟研究所所長祝爾娟教授。

祖國：京津冀一體化上升到了“重大國家戰略”高度，為什么要到今天才給以這樣高的戰略定位？

祝爾娟：作為首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院的一個學術機構，首都經濟研究所主要研究首都經濟與京津冀一體化發展問題，這個課題我們從2007年就開始研究了。首都經濟貿易大學就是為首都的經濟發展服務的，這是我們責無旁貸的。首都經濟研究所在首經貿設有區域經濟學科的博士點，這是北京市高校的重點學科。同時我們也成立了北京市經濟社會發展政策研究基地，這是首經貿大學和北京市政府研究室共同建設的一個北京市哲學社會科學重點研究基地，主要承擔各種課題的研究，同時培育研究團隊。

對京津冀一體化的研究，我們是從2007年就開始研究京津冀一體化的，當時首經貿大學的文魁校長非常具有戰略眼光，如今這個課題成了中國最熱門的話題，有人還把京津冀一體化稱作“1號工程”。

實際上，從我們國家區域經濟的角度看，京津冀是環渤海經濟圈的核心地區。環渤海經濟圈是指以京津冀為核心、遼東半島和山東半島為兩翼的經濟，同時延伸輻射到山西、遼寧、山東及內蒙古中東部。環渤海地區是我國北方經濟最活躍的地區，擁有中國最為密集的城市群、港口群和產業群，目前環渤海的經濟總量與“兩個三角”相比雖然存在一定的差距，但擁有巨大的發展空間和廣闊的合作潛力。加快京津冀核心區發展，有利于促進環渤海經濟圈的崛起。現在國家把京津冀一體化上升到“重大國家戰略”的高度是非常有必要的，也是很及時的。

祖國：從您多年對首都經濟研究的經驗角度看，您覺得京津冀一體化與“兩個三角”的一體化有著怎樣的區別？

祝爾娟：環渤海只是一個經濟帶，現在北方地區實質性在推進的主要還是京津冀一體化。我們早在2007年就依托北京市經濟社會發展政策研究基地和北京市教委的科技創新平臺研究京津冀一體化問題。

京津冀和兩個三角有著很大的不同。與珠三角相比，京津冀跨省際的區域合作特點更明顯，合作的難度更大。珠三角的城市群其實大都集中在廣東省范圍內，比如廣州、深圳、珠海、東莞、佛山等城市，無論是經濟總量還是產業特色等都在全國有相當的影響力，相對而言，珠三角要實現一體化，可以把主要精力用在廣東省內的一些協調工作上。

京津冀與長三角也不一樣，長三角一體化是“一核九帶”的模式，即以上海為核心，沿滬寧和滬杭甬線、沿江、沿灣、沿海、沿寧湖杭線、沿湖、沿東隴海線、沿運河、沿溫麗金衢線為發展帶的空間格局。長三角一體化明確提出了“提升上海核心地位”，進一步強化上海國際大都市的綜合服務功能。

但是京津冀區域是“雙核心”，有兩個中央直轄市，在現行的行政體制下，推進區域一體化的難度更大一些。

另外，京津冀地區市場化程度相對較低，不像“兩個三角”民營經濟發達，市場配置資源的程度高一些，民間有強烈的合作沖動，政府只需從中做一些協調工作，一體化見效快。

祖國：那么京津冀的產業結構與“兩個三角”有什么區別沒有？

祝爾娟：珠三角的發展起步于加工制造業，以發展輕工業為主。而長三角近年來的發展主要得益于外貿經濟?！皟蓚€三角”城市群之間總體發展態勢比較均衡，區域內產業結構的互補性強，加上沿海省份城鄉居民長期得益于改革開放的先發優勢，民間資本羽翼漸豐，產業投資模式趨向于多樣化，近年來，隨著傳統制造業向中西部地區轉移，“兩個三角”的經濟轉型正在產生良好的邊際效應。

反觀京津冀地區以及整個環渤海產業帶，產業結構中重化工業占有很大比重。京津冀兩市一省的產業結構又由于歷史和現實的原因形成了各自不同的發展特點。比如北京由于首都效應吸納了大量的資本和人才，率先邁向工業化后社會，服務業在GDP中的比重超過80%，在發展現代服務業方面占盡優勢，同時，大量央企總部云集北京，也使得首都的經濟溢出效應比較突出。天津改革開放后大量引進外資，特別是2005年天津濱海新區開發開放上升為國家戰略以后，一大批大項目落地，在航天航空、裝備制造業、現代醫藥、新能源產業等方面形成了自己的產業優勢，特別是在石油化工方面，天津已經形成了突出的規模優勢。而河北的工業主要是資源加工型、資本密集型的重化工業，如鋼鐵、建材等。

產業結構不同，企業組織形式就不同。京津冀的產業結構主要是重化工業和戰略性新興產業，央企和外企的大企業集中，資本集中，人才集中，這種現狀很不利于中小企業、民營經濟發展，因為資金門檻高，技術門檻高，民營經濟主動配套不太容易實現。所以京津冀地區中小企業和民營經濟不是很發達，與產業結構有關，這一點與珠三角、長三角有很大不同。。

祖國：當京津冀一體化上升到“重大國家戰略”后將對中國經濟的轉型發展產生怎樣的影響？

祝爾娟：之所以把京津冀一體化上升到“重大國家戰略”的高度，也和這個地區社會經濟發展的失衡有很大關系，比如持續的霧霾天氣，嚴重的交通擁堵等“倒逼”。京津冀如果不聯防聯治，光是北京解決不了這些環境問題。endprint

北京從地圖上看，西北是山區，東南是平原，整個是一個簸箕狀，河北、天津的風往上走，遇上山脈給擋回來，北京又正好座落在這個洼地中，霧霾不容易擴散。河北如果不調整產業結構，如果不壓縮一些耗能大的工業產能，就無法從根本上解決霧霾問題。所以形勢倒逼著京津冀必須走一體化之路。

從區域發展的角度看，要破解北京的“大城市病”也必須依靠京津冀，在更大的區域范圍內去解決。因為首都效應，北京的機會相對較多，人才和人口的集聚效應就大，發展的機會也更多。當城市發展到了一定程度時，大城市病自身已經難以解決了，北京作為政治中心、國際交流中心、科技創新中心、文化中心這些核心功能都會受到影響。

人口膨脹的背后是功能的過度集中。因此，不僅那些不適宜待在首都的產業要堅決遷移出去，而且一部分非首都核心功能包括教育、醫療甚至是一些行政職能也都要遷移出去。

北京的功能疏解，將對區域發展產生重大影響，為區域協同發展提供了重大機遇和助推力。以前北京是以吸納、集聚周邊乃至全國的資源為主，比如吸納技術，吸納人才，吸納資金。當北京的一部分功能要往外釋放的時候，那就會產生帶動效應了，可以輻射到周邊，給周邊也帶來發展的機會。

從目前的情況看，北京需要的是空間，河北需要的是機會，而天津需要的是質量，所以京津冀一體化其實是各有訴求。北京需要空間疏解人口和產業，這將推動區域的產業整合，帶動周邊發展，優化空間布局。其實京津冀地方政府早在2003年就相互簽訂了戰略合作協議，這期間國家發改委也一直在加緊研究首都經濟圈的規劃。

從中央層面看，新一屆領導集體在京津冀一體化方面的決心很大，盡管京津冀一體化推動起來比其他地區難得多，但是中央高層還是全力去突破，因為大家明白，京津冀一體化一旦有重大突破，將會給全國的區域經濟發展起到一個很好的示范效應。比如在跨省際的區域合作中探索橫向協商與縱向協商相結合的區域治理的新機制；在超大城市功能疏解過程中探索中心城市與周邊優勢互補、共生互動的新模式；在重化工業占很大比重的地區探索經濟社會生態協調發展、共建和諧宜居家園的新路子；在政府強勢、市場弱勢的地區探索市場調節與政府引導有機結合的新機制，這些都對全國具有重要的借鑒和示范意義。

祖國：那么京津冀一體化過程與“兩個三角”的一體化過程相比有沒有比較突出的優勢？

祝爾娟：無論從地形地貌還是文化歷史淵源來看，京津冀其實就是一體的。比如說天津最早是軍事要塞，是保衛北京的門戶。隨著京杭大運河的開鑿和漕運業發展，天津由一個沿河小鎮，在為北京服務中得到迅速發展。第二次鴉片戰爭以后，天津被迫開埠，逐步發展成為一個港口城市和外貿中心。近代史上的洋務運動，使得天津成為了北方現代工業的搖籃。隨著內貿和外貿的發展，天津逐步發展成為北方的制造中心、商貿中心、外貿中心和金融中心，成為名符其實的北方經濟中心。它與作為國家政治中心的首都北京形成了一種自然分工，形成了優勢互補和促進作用的關系。

近代以來，北京基本上是個消費型的城市。建國以后，由于行政區劃分割和分灶吃飯的財政體制，作為中國的政治中心和文化中心的北京，為保證城市的正常運轉和城市功能的正常發揮，不得不向工業城市轉型。北京憑借其首都地位和政治優勢，在70年代初上了一些大的工業項目如燕山石化、首鋼等。在計劃經濟體制下，北京和天津原有的政治中心和經濟中心的自然分工被打破了，由互補關系變成了相互競爭。

長期以來，北京憑借其首都優勢，集聚了周邊乃至全國大量優質資源，這種強大的“虹吸”效應，不僅導致出現了“環首都貧困帶”，也使首都北京因過度集聚深受“大城市病”困擾，很大程度上影響了北京首都核心功能的正常發揮。人口膨脹的背后是功能過于集中。因此，北京當前正在研究如何通過疏解部分功能，更好地履行首都職能，在功能疏解和帶動周邊發展過程中，尋求自身更大的發展空間和新的發展動力。目前，北京哪些功能要保留，哪些功能要外遷，這是必須要研究和考慮的問題。

我已經聽說北京中關村與天津寶坻區簽訂了合作協議，要在寶坻建設一個“中關村科技新城”。寶坻正處在北京和天津之間，在那里已經建成了一個“京津新城”，建有很多商品房和別墅，但是這個新城缺乏產業支撐，投資買房占多數，因此人氣不足，民間稱其為“鬼城”。如果中關村科技新城到這里建設，一方面可以疏解北京中關村的一部分科研機構和創新型中小企業，利用已有的設施基礎和生態區位環境，以較小的投入得到更大的經濟社會效益；另一方面也給寶坻“京津新城”帶來發展機會，通過激活已有存量，釋放發展潛能，產生“一舉多得”的效果。我們到中關村調研過，發現2萬多家科技企業，96%多都是中小型企業。北京的商務成本高，企業完全可以到河北、天津去，以減少營運成本。

不光是北京，其實天津有一些產業也應該疏解，然后再承接北京的一些高科技產業，這應該作為一盤棋來考慮。

對河北來說，要抓住京津冀一體化的機會，找準自己的定位，充分發揮自己的比較優勢，主動承接京津向外擴散的一些比較適宜的功能。但是在承接過程中也要完善自身，增強自身實力。

最近我們剛出版的《京津冀藍皮書》，主要研究京津冀城市群。我們在研究中發現，京津冀城市群存在一個特別不合理的問題，就是城市大的太大，小的又太小。北京和天津過度集聚、膨脹，“大城市病”嚴重；同時，中小城市吸納力又太弱，而且這些城市基本是在河北。由于河北的經濟與京津有著很大的落差，要承接北京疏解的產業和功能，必須提升公共服務設施配套能力以及生態環境宜居程度等。如果這些條件太差，即使有合適的項目也很難承接，也很難取得預期效果。這就像器官移植一樣，我移植到你那，你也得有適宜的條件，否則就活不了。應該考慮到社會效益、經濟效益，還有遷移的成本等問題。

祖國：京津冀一體化當前最具操作性的應該是哪些方面的工作？

祝爾娟：應該是北京的科技、教育、醫療等相關職能的疏解。其實這方面的思路早就有了，只不過過去只考慮疏解到北京的周邊?，F在認識到可以打破行政區劃的界限，在京津冀更大的區域范圍內來考慮，可以考慮把一些職能搬遷到河北的某個城市，利用這里現有的基礎設施，在適宜的地方進行充分的安置。我聽說北京市發改委正在規劃把一些教育項目搬遷到保定，把養老、醫療項目搬遷到秦皇島、北戴河一帶。endprint

但是在這個過程中要做審慎的論證、深入的調研和科學的規劃，承接北京疏解的功能需要具備什么條件，承接方有沒有這種條件，搬遷方需要付出多大的代價，這些都要有充分的準備。比如首鋼搬遷到曹妃甸，目前來看不是太理想。曹妃甸是填海形成的一塊1900平方公里的陸地。一般說來，一個城市功能的完備至少需要十年至二十年的時間，而且一般也就是幾十平方公里那么大的一個城市。曹妃甸投入了3000億元資金，期間經歷了兩次危機，前一次是全球性的金融危機帶來的沖擊，后一次是2013年銀根收緊帶來的危機。曹妃甸由于攤子鋪得太大，在兩次危機中，很多企業停工停產，難以維持。首鋼遷到曹妃甸，方向是正確的，需要一個較長的建設和磨合適應過程。

所以在推進京津冀協同發展過程中，要遵循經濟發展規律，充分發揮市場配置資源的決定性作用，要明確政府與市場的行為邊界。要發揮政府的規劃引導作用，關鍵是頂層設計要科學，這對推動區域經濟一體化有很重要的作用。京津冀三地要跳出“一畝三分地”的思維定勢，如果每個部門都站在自身角度考慮問題，而不是從整體利益的角度考慮規劃，這樣的頂層設計是很難做好的。

比如交通規劃，過去由于受行政體制、財政體制、業績考核制度等制約，常會出現“斷頭路”的情況，就是“最后一公里”問題。還有生態方面，整個地區的生態屏障怎么建設，生態廊道怎么建設，每個城市都有生態宜居家園的標準、要求，都要有一個通盤的考慮。再比如城市空間布局，各項政策的制訂要有利于各種要素的合理流動。北京的優勢是服務業發達和科技創新，天津的優勢是現代制造，但是產業鏈鏈接上不是很緊密，這需要有一個空間布局的合理調整。比如說京津唐這個高科技新干線，已經布局若干個功能區了，現在北京有、天津有，但是都是各搞各的，沒有對接、融合，沒有國家級的規劃。比如要研究建立市場平臺、信息共享平臺、人才市場、技術交易市場、產權交易市場、碳排放權交易市場等，通過這些市場和平臺，促進區域內的要素流動，促進科技成果盡快轉化為生產力，促進知識和產業對接，促進產業和產業在功能區的對接，現代服務業與現代制造業的對接等等。

還要研究港口之間怎么合作？海港與空港怎樣合作？目前天津港和河北港口之間競爭多于合作。京津冀要建成國際樞紐中心、國際航運中心和國際物流中心，必須加強京津冀地區的港口群、機場群以及海港與空港的合作與發展。如何推進京津冀協同發展，需要在戰略層面上進行考量。endprint