政府預算的公共性及其管理依據

王國清　李相敏　常鵬

[內容摘要]基于國家治理的視角，針對財政預算憑借的國家權力，在梳理與歸納“零權力說”、“單元權力說”和“雙元權力說”的基礎上，提出“政治權力、財產權力、行政權力和信用權力”這一政府預算分類管理的依據的“四元權力說”。政府預算及其對象具有公共性，政府預算是廣義的公共財政預算，而狹義的公共財政預算則是政府預算體系之下的“一般預算”的又一稱呼。

[關鍵詞]國家治理；國家權力；政府預算；廣義公共預算；狹義公共預算

盡管目前我國實行的復式預算管理制度已得到財政理論界和實務部門的廣泛認同，并且已經明確提出“深化預算制度改革的目標取向就是研究建立由公共預算、國有資本經營預算、政府性基金預算和社會保障預算組成的有機銜接的國家預算體系”。然而，如何理解政府預算的性質及其與公共財政預算的關系，政府預算關聯的是財政資金抑或是公共資金，政府預算諸形式中主體身份的認定及其憑借的權力類別是什么等，對此，理論界和實務界尚存不同看法。我們認為，這些既涉及到財政基礎理論，又關系到財政活動的運行。因此，對政府預算的公共性質及其管理依據作進一步的研究就具有重要的理論價值和實踐意義。

一、財政預算依據的國家權力

中共中央十八屆三中全會決議指出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，與此相適應財政預算的主體及其憑借的國家權力，不僅要體現在關于財政的概念與特征、職能與作用，而且貫穿到收入分類及其預算形式等等。就其涉及的國家權力種類的多寡，就存在著“零權力說”、“單元權力說”、“雙元權力說”和“四元權力說”。

（一）“零權力說”

“零權力說”是指在論及財政預算諸問題時，對財政預算所依據的國家權力采取避而不談或存而不論的學術態度。例如，王軍、歐陽宗書（2001）在《公共財政學術研究觀點綜述》一文中提到四種公共財政的基本概念：“（1）所謂的公共財政，指的是國家或政府為市場提供公共服務的分配活動或經濟活動，它是與市場經濟相適應的一種財政類型或模式。（2）所謂公共財政，就是政府為實現其職能對市場提供公共服務的與預算有關的經濟行為。（3）所謂的公共財政，是指為市場或私人部門提供公共服務或公共商品的政府財政，它是與市場經濟相適應的財政模式或類型。（4）公共財政的實質是市場經濟財政。”財政部官方網站給出的關于公共財政的定義是，“指在市場經濟條件下，主要為滿足社會公共需要而進行的政府收支活動模式或財政運行機制模式，國家以社會和經濟管理者身份參與社會分配，并將收入用于政府公共活動支出，為社會提供公共產品和公共服務，以保障和改善民生，保證國家機器正常運轉，維護國家安全和社會秩序，促進經濟社會協調發展。”上述公共財政或財政的概念基于不同視角作出的相應界定是有其道理的，但是，上述表述各異的公共財政概念有一個共同缺失，那就是在當今社會中，公共財政的分配主體——國家或政府以及其可憑借的國家權力消失了。賈康（1998）認為“由于我們現在處于國家作為社會權力中心的社會，所以，今天通常所說的財政，即為國家財政（或國家各級政府的財政）”，我們贊同這一觀點，并認為，任何財政活動都是財政本質和財政現象的統一，沒有無本質的現象，也沒有無現象的本質，所以，無論從本質還是現象上來看，在財政概念或財政特征等財政預算問題的分析中，不涉及國家權力的這一“零權力說”是值得商榷的。

（二）“單元權力說”

“單元權力說”是指在論及財政預算諸問題時，認為財政預算所依據的國家權力僅包括政治權力。在上世紀五十年代末至八十年代初，財政預算依據的是“國家權力”，之后才首先把國家權力僅理解為國家的政治權力。“單元權力說”在我國上世紀八十年代最為典型，八十年代編輯出版的諸多版本的《財政學》持這種觀點。例如我國財政學前輩許毅（1984）認為，財政是“在國家出現之后，憑借政治權力，為了維護和鞏固階級統治，維護和發展自己的經濟基礎而參與社會產品分配的一種特定的分配關系”。盡管有一些學者的研究涉及到國家的財產權力問題，但卻把依據財產權力進行的分配活動排除在財政預算活動范圍之外。例如郭復初認為，“國家以生產資料所有者身份進行的資金收支活動是國有經營資本的投入和產出活動，性質上不屬于財政活動”，“應當改變財政統管國有經營資本與國家財政資金的管理體制，分別建立國家財務管理體系和國家財政管理體系”。我們肯定憑借政治權力參與財政分配活動這一命題無疑是正確的，但國家權力僅包括政治權力嗎？國家權力尚應包括哪些內容呢？顯然有必要進一步研究。

（三）“雙元權力說”

“雙元權力說”是指在論及財政預算諸問題時，認為財政預算所依據的不僅包括政治權力，還包括所有者權力或財產權力。例如，鄧子基（1982）認為，社會主義財政的作用，總的說來可表述為，運用國家的政治權力和作為社會主義全民所有制財產所有者的支配權力，利用價值形式參與社會產品的分配……，說明他在論及社會主義財政的作用時，就已經具有了“雙元權力”的思想。王國清（1995）針對財政分配包括財政屬性的分配和經濟屬性的分配，在種屬區分上易產生混淆，從而把財政兩種屬性的分配規范為“政治權力屬性的分配和財產權力屬性的分配”，并據此對財政概念做了新的表述，認為“財政是國家為了實現其職能的需要，憑借政治權力和財產權力，參與一部分社會產品或國民收入分配和再分配所進行的一系列經濟活動”（王國清，1999）。鄧子基（1999）

認為，“國家分配論”包含“一體兩翼”（或“一體五重”，或“雙重結構”），即一個主體（國家或政府）一兩種身份（政權行使者、國有資產所有者）一兩種權力（政治權力、財產權力）。在財政概念中包含兩種權力分配的觀點已被財政實踐證明是正確的，但這種概念僅指財政的一般概念。財政活動主體除憑借政治權力和財產權力外，還有沒有其它權力在發揮作用？例如，公債的取得是憑借什么權力？是政治權力抑或是財產權力嗎？應該怎樣理解呢？顯然需要根據財政理論與實踐作進一步的深入研究。

（四）“四元權力說”

“四元權力說”是指在論及財政預算諸問題時，認為財政預算所依據的國家權力包括政治權力、財產權力、行政管理權力和信用權力。例如，公共財政“是國家為了實現其職能，憑借國家的權力，參與一部分社會產品或國民收入分配所進行的一系列經濟活動。”那么什么是國家的權力呢？馬克思指出：“在我們面前有兩種權力，一種是財產權力，也就是所有者權力，另一種是政治權力，即國家的權力。”政治權力為國家所獨有，其在經濟上的實現形式就是稅收。財產權力的主體具有多樣性，就財政而言，在其主體就是國家或政府，國家作為生產資料所有者權力或出資者的權力主體，以上繳利潤形式參與國有資本及相關的資本組織形式的利潤分配，就我國目前階段，依國有經濟的實現形式即經營形式的不同，進一步界定為直接上繳利潤、國有股紅息、承包費和租賃費等。由此，我們提出財政分配一般包括政治權力屬性分配和財產權力屬性分配。在財政的這一兩種屬性預算關系基礎之上，進一步提出“財政一般屬性”與“財政特殊屬性”的觀點。“財政一般屬性分配”即政治權力屬性分配和財產權力屬性分配，而“財政特殊屬性分配”應包括行政管理權力屬性的分配和信用權力屬性的分配。因此，我們認為，“政治權力與財產權力是財政依據的一般權力，行政管理權力與信用權力是財政依據的特殊權力”。行政管理權力就是次級的限于國家行政領域的管轄權力。其之所以是特殊的權力，不僅在于主體是國家的次級形態即國家行政機關，還在于憑借權力是國家權力在行政管理領域的次級表現形式，更在于其對象范圍限于對特定的對象、實施特定的管理并收取相應的規費或特許權使用費。“行政管理權力的資金籌集形式主要就是政府性收費和政府性基金。”對于信用權力，我們認為，在一般主客體條件下，諸信用形式諸如銀行信用、商業信用等是憑借信用原則來進行的，但在國家或政府作為信用主體，在信用關系中國家處于主導的主動地位，并以法制的形式加以規范，信用原則在這種場合升華為信用權力，當然信用權力須遵循市場條件下的信用原則精神。國家的信用權力不獨體現在財政范圍，央行行使的也是國家的信用權力。國家憑借信用權力以債務人身份來取得收入，或以債權人身份來安排支出。財政而言，國家信用權力的資金籌集形式主要就是國債或財政性貸款。總之，財政預算所依據的是憑借國家權力，具體包括政治權力、財產權力、（特殊的）行政管理權力和（特殊的）信用權力，我們稱之為財政預算依據的“四元權力說”。

二、政府預算及其對象的公共性

對政府預算及預算對象性質的認識，是構建政府預算制度的重要內容。學界對政府預算及其預算對象或客體存在不同的描述。比如，葉振鵬、張馨（1999）認為，“公共預算是與市場經濟體制和公共財政相適應的國家預算形式，有市場經濟就有公共財政，也就必須有公共預算，公共預算與計劃經濟體制下的單元預算相區別，也與雙元財政下的國有資本經營預算相區別。”賀忠厚（2007）、楊君昌（2008）等對公共預算也有類似的定義。馬海濤、安秀梅（2003）認為，“政府預算是指經法定程序審核批準的具有法律效力的政府年度財政收支計劃，是政府籌集、分配和管理財政資金的重要工具。”鄧子基（2005）、姜竹、邵冰、景洪軍、孫鳳儀（2009）、儲敏偉、楊君昌（2010）等也有對政府預算對象是財政資金的描述。王金秀、陳志勇（2007）認為，“國家預算是各級政府、公共部門依據法律和制度規定編制，并經法定程序審核批準后成立的以政府財政收支為主的年度財力配置計劃。預算管理范圍由收支流量延伸到結余存量，由資金擴展到資產、由靜態發展到動態，涵蓋一切公共資源”，并認為公共預算是國家以社會管理者身份取得收入用于維持政府活動、保障國家安全、維持社會秩序、發展公益性事業等保證國家行政職能正常運轉和社會公共、公益事業不斷發展的政府預算。馬國賢（2011）認為，“預算是政府的公共資金計劃。預算的對象是公共資金，公共資金并不都是由政府管理的，有的并不納入預算管理。”在上述論述中，有的學者將反映公共財政收支活動的公共預算與國有資產經營預算分割、對立，有的將政府預算與政府一般性預算混同，冠以公共預算的名稱，這些學者筆下的公共預算與政府預算又是什么關系？國有資本經營預算難道就不具有公共性質嗎？并且，學者們對政府預算的對象也有不同的界定，有的認為是財政資金，有的認為是涵蓋一切公共資源，有的認為是公共資金，那么，政府預算的客體或預算對象到底應定義為財政資金還是公共資金？對此，有必要進一步研究，統一認識。

我們認為，財政就是國家財政、政府財政，公共財政就是市場經濟條件下的財政，所以，政府預算也就是政府公共財政預算，進一步說可稱之為廣義的公共財政預算。國有資本經營預算、社會保障預算及政府性基金預算的收入和支出都是圍繞社會公共產品或公共服務供給的收入與支出，屬于公共性收入與支出，因此，國有資本經營預算、政府性基金預算及社會保障預算同政府一般性預算一樣，都屬于政府公共預算。那種把國有資本經營預算、政府性基金預算、社會保障預算與公共財政預算的內容與形式并列的預算觀是人為縮小了公共財政的活動范疇，縮小了公共預算的口徑。為了避免概念上的混亂與字面上容易引起的歧義，也為了便于分析和比較，將部分學者概念下的“政府公共預算”準確定義為狹義的公共財政預算，即“經常性預算”或“一般預算”為好。因此，從預算編制的范圍來看，我國廣義的公共預算應是一個包括經常性預算、國有資本經營預算、政府性基金預算、社會保障預算在內的復式預算體系。而對于政府預算的對象或客體，多數學者認為是財政資金，但隨著社會的發展和實踐的推進，對于彩票公益金、部分捐贈資金、住房公積金等這些性質上并不屬于財政資金，且也在政府預算范圍，那么，對政府預算的對象或客體又該如何界定？這些資金通過各種方法籌集并來源于社會，匯集起來集中使用，達到某種社會公共目的，多由政府機構或政府委托的機構管理，并且有別于財政資金這一社會性公共資金，我們稱之為其他社會性公共資金。我們認為，財政部門不僅代表政府管理財政資金，而且也應該代表政府對捐贈資金、彩票公益金、住房公積金等其他社會性公共資金的管理，在預算制度發展成為相對完善的資金管理工具或手段的階段，將其他社會性公共資金納入政府預算的管理范圍是資金所有者或委托者的理性選擇。政府預算不僅包括財政資金這一社會性公共資金的收支計劃，也包括其他社會性公共資金的收支計劃，當然，財政收支計劃是政府預算的基本內容和最重要的部分。因此，政府預算不僅分配、管理財政資金，而且也應該分配、管理以貨幣形式反映的其它公共資產和公共資源，政府預算的對象是財政資金及以貨幣形式反映的國有資產、公共資源等其他社會性公共資金。這樣，政府預算稱之為公共預算才符合理論和實踐要求。

三、“四元權力”與政府預算分類管理

國家或政府以什么身份和憑借什么權力來進行預算分類管理？財政理論和實務部門的意見并不統一。例如，鄧子基（2005）、楊君昌（2008）等人都對此發表了自己的見解，最全面描述的經典代表當數戴柏華（2009）的觀點，他認為，“公共財政預算是政府憑借國家政治權力、以社會管理者身份籌集稅收為主體的財政收入，用于維持國家行政職能正常運轉、保障國家安全、維護社會秩序以及發展各項社會事業的收支預算；國有資本經營預算是國家以所有者身份從國家出資企業依法取得國有資本收益，并對該收益進行分配而發生的各項收支預算；政府性基金預算是國家通過向社會征收以及出讓土地、發行彩票等方式取得政府性基金收入，專項用于支持特定基礎設施和社會事業發展而發生的收支預算；社會保障預算是政府通過一般性稅收、社會保障（稅）費及其他渠道籌集收入，并安排專門用于社會保障的各項收支預算”。從上述可以看出，學者們認同公共財政預算的征管依據是憑借政治權力，這里的“公共財政預算”實質是我們前文中就已糾正過的經常性預算，也就是說，經常性預算的征管依據是憑借政治權力，而其他預算的征管依據并沒有論及，有的只是提及其主體身份，具體主體語焉不詳。總之，理論和實務界關于政府預算分類管理的理論依據尚未完全統一，顯然有必要深化研究這一問題，以利于政府預算體系的建立和推行。

我們認為，既然國家權力可以分類為政治權力、財產權力、行政管理權力和信用權力，四種權力的資金籌集形式依次為稅收、國有資本經營收益、政府性收費或基金、國債，那么，上面四種權力的資金籌集形式即構成我國財政總收入的全部內容（債務收入不構成我國政府預決算收入，但國債利息計入財政總收入）。即我國的全部財政預決算收入與我們所討論的四種權力的資金籌集形式構成對應關系。國家權力是公共財政活動的依據，國家權力的資金籌集形式就是財政收入，如果把問題進一步細化，我們就會清晰地看到，有幾種國家權力，就有幾種政府收入形式與之相對應。既然“四元權力說”順應了當下社會主義市場經濟財政體制改革，為了能夠很好地反映我國公共預算全貌和完善公共預算制度建設，我們就應該按照不同權力的作用方向和范圍來構建相應的財政體制或公共預算體系。我們知道，社會主義公共財政作為政府的計劃配置資源行為，其目標是為了滿足社會公共福利需要，其收支活動主要通過公共預算來實現，包括經常性預算、國有資本經營預算、政府性基金預算和社會保障預算。經常性預算是國家或政府以社會管理者身份，主要憑借政治權力，籌集以稅收為主體的財政收入，用于保障和改善民生、維持國家行政職能正常運轉、保障國家安全等方面的收支預算。國有資本經營預算是國家或政府以國有資產所有者身份，主要憑借財產權力，依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發生的各項收支預算，是廣義的公共預算的重要組成部分。長期以來，我國對國有資本經營收支沒有進行單列預決算和進行分類管理，而是作為非稅收入的一部分與經常性預算混合在一起，這種做法無法體現政府作為國有財產所有者的身份及其職能。政府性基金預算是國家或政府以國有資產所有者和特別的公共產品或服務供給者身份，主要憑借財產權力和行政管理權力，通過向社會征收以及出讓土地、發行彩票等以特定服務方式取得收入，并專項用于支持特定基礎設施建設和社會事業發展的財政收支預算，是廣義的公共預算體系的重要組成部分。例如國有土地使用權出讓收入就是以國有資產所有者身份，憑借財產權力取得；彩票公益金就是以特定的公共產品或服務供給者身份，憑借行政管理權力取得并運用的資金。社會保障預算指國家或政府以社會管理者和特別的公共產品或服務供給者身份；主要憑借政治權力和行政管理權力，通過社會保險繳（稅）費、政府經常性預算安排等方式取得收入，專項用于社會保障支出的收支預算，是廣義的公共預算的重要組成部分。根據中國國情，國有資本經營預算可以與經常性預算發生資金往來，也可以充實政府性基金預算和社會保障預算；經常性預算可以向政府性基金預算和社會保障預算劃撥資金，但政府性基金預算和社會保障預算的資金應全部用于專項支出，其資金只進不出，封閉運行。至于信用權力，其所形成的公債或財政信用，基金預算既可獨立成一體系，也可歸入專門的預算體系，如“經常性預算”或“發展性預算”等等。這樣，我們在政府預算管理中，找到了依據“四元權力”的分類標準，對政府預算收入進行類別和層次劃分，為全面、準確、清晰地反映政府收支活動，有效地編制政府預算、執行和決算提供有力理論支撐。綜合以上分析，我們認為，政府預算就是廣義的公共財政預算，政府預算的資金既包括財政資金這一社會性公共資金，也包括其他社會性公共資金，我國的政府預算體系就是一個包括經常性預算即狹義的公共財政預算、國有資本經營預算、政府性基金預算和社會保障預算在內的復式預算體系。即經常性預算的征管依據主要是政治權力，其政府身份是社會管理者；國有資本經營預算的征管依據主要是財產權力，其政府身份是國有資產所有者；政府性基金預算的征管依據主要是財產權力和行政管理權力，其政府身份是國有資產所有者和特別的公共產品或服務供給者；社會保障預算的征管依據主要是政治權力和行政管理權力，其政府身份是社會管理者和特別的公共產品或服務供給者。

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