創(chuàng)新扶貧機制拓寬老區(qū)發(fā)展新天地

王建軍?陳寶峰

今年5月，我們一行4人前往廣東省茂名市、汕尾市進行老區(qū)農村發(fā)展情況調研，先后與茂名、汕尾兩市、化州、海豐兩縣（市）和笪橋、聯安兩鎮(zhèn)的政府、農業(yè)局、扶貧辦、老促會及村支書等有關同志座談，考察了2個村、2個產業(yè)基地，參觀了海陸豐農民運動紅色遺址。通過調研，初步了解了粵東、粵西老區(qū)農村發(fā)展的現狀，學習了廣東扶持老區(qū)農村建設的新經驗，共同探究了全面深化改革老區(qū)農村發(fā)展的新問題和新措施。

一

近幾年來，茂名、汕尾兩市積極適應農村深化改革的新形勢，創(chuàng)新老區(qū)扶貧機制，采取有力措施，推動了老區(qū)建設工作。

加強精準扶持

廣東省為了探索精準扶貧，推進全面小康進程，自2008年有針對性地組織了“扶貧到戶，責任到人”行動（即扶貧“雙到”）這樣一個制度設計，從而為老區(qū)農村迅速改變落后面貌和貧困農戶脫貧致富提供了強有力保障。茂名、汕尾兩市按照廣東省老區(qū)扶貧“雙到”的統(tǒng)一部署，把老區(qū)建設工作由“大水漫灌”變成“精準滴灌”，確保建設資金和物資真正落實到老區(qū)貧困群眾的頭上。2009-2012年，茂名市有240個老區(qū)貧困村、4.2萬戶、17.2萬人，納入第一輪“雙到”扶貧工作，共投入17億多元，老區(qū)建設取得豐碩成果，有勞動力的貧困戶99.8%實現脫貧，各村集體收入平均增加9萬多元。兩市老促會都把優(yōu)撫老區(qū)“五老”人員和烈屬作為老區(qū)農村重點扶持對象。2013年，汕尾市老促會籌資58.74萬元，資助該市752名烈士后裔讀書，其中大專以上709人、中專43人。同期，茂名市老促會除資助655名烈士后裔讀書外，還撥款33.7萬元扶持602戶“五老”人員特困戶，戶均受助數百元至1500元。

以簡政強鎮(zhèn)事權改革為突破口

鄉(xiāng)鎮(zhèn)上接縣政府，下聯村基層組織和農民群眾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作如果搞不好就會造成上下貫通不暢。老區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級普遍存在財力不足、服務缺位及權責不統(tǒng)一等難點問題。2013年，茂名市委、市政府印發(fā)了《關于規(guī)范鎮(zhèn)級機構設置和深化事權改革的決定》，從8個方面規(guī)范鎮(zhèn)級機構，從10個方面深化事權改革，從9個方面落實配套措施，通過“明責、放權、優(yōu)化機制”三管齊下，創(chuàng)新“給錢、強權、重服務”三個舉措，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉變政府職能，強化了老區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)促進經濟發(fā)展、加強社會管理、提供公共服務的職能，較好地解決了老區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的難點問題，從而大大提高了老區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)政能力。

抓好農村人居環(huán)境建設

完善基礎設施和服務體系建設，推動公共服務向邊緣老區(qū)村莊延伸，為老區(qū)農民提供便利服務。兩市老促會都把解決“五難”（行路難、用電難、讀書難、看病難、安全飲水難）問題作為老區(qū)農村建設突破口。近10年來，汕尾市老促會在省老促會、交通廳的支持下，投入幫扶資金500多萬元，并發(fā)動群眾自籌資金4000多萬元，幫助100多個村修路、修橋。2013年該會籌資修建了11條村道32.2公里，解決了“末端神經堵塞”問題。2010-2012年，茂名市老促會協調政府部門投入1.065億元，實施27個老區(qū)群眾飲水安全工程項目，解決了244個自然村、28萬多人的安全飲水。

探索創(chuàng)新現代農業(yè)經營體制機制

兩市下氣力抓好3個方面：一是培育新型農業(yè)經營主體。2013年茂名市農民專業(yè)合作社發(fā)展到3051家，省內排名第一；市級以上重點龍頭企業(yè)82家，其中國家級龍頭企業(yè)1家，帶動農戶1.76萬戶，戶均增收3393元；省級龍頭企業(yè)27家，帶動農戶16.3萬戶，戶均增收1450元。目前該市已有2.97萬家家庭農場。二是推行“公司（合作社）+基地+農戶”的經營模式，建設現代農業(yè)生產基地，發(fā)展專業(yè)鎮(zhèn)村。三是突出發(fā)展農業(yè)產業(yè)化深加工系列?；菔兄Πl(fā)展羅非魚、化橘紅等農林副產品深加工產業(yè)，形成了“一條魚產業(yè)鏈”，羅非魚從魚皮到魚肉，從魚頭到魚尾渾身是寶，產值達到11億元，省內市場占有率達六分之一；化橘紅種植面積6.1萬畝，橘紅果及加工產品遠銷國際市場，該市打造了“羅非魚產業(yè)鏈”和“中國化橘紅之鄉(xiāng)”兩張名片。海豐縣大力推進保險業(yè)務向農村延伸，為老區(qū)農業(yè)發(fā)展提供降低風險“減壓器”。兩市老促會都以科教智力支持作為老區(qū)農村發(fā)展的主要扶持方式。近10年來，茂名市老促會累計投入368.19萬元，依托市水果局和農業(yè)科技專家，推廣了荔枝嫁接換種、紅肉蜜柚改造、樹菠蘿育苗種植等水果栽培新技術，建設345個科技興果示范點，示范推廣面積38840畝，使老區(qū)群眾得到了科技種果的增產收益。

加大投入，以建立壯大基金為先、再用基金收益去創(chuàng)辦產業(yè)

茂名、汕尾兩市及老區(qū)縣在資金項目上，只要能與政策貼得上的，就堅決為老區(qū)爭?。粭l件相近的，堅決向老區(qū)“傾斜”；自己能說了算的，堅決讓老區(qū)“優(yōu)先”。2012、2013兩年茂名市各類農業(yè)資金向老區(qū)投入量是前5年的總和。茂名市老促會先將捐資投入那些投資少、見效快、收益穩(wěn)定的商鋪物業(yè)，經出租獲取收益后，再將其全部增益都投入到老區(qū)建設項目，進而取得了明顯扶持效果。截至2013年底，茂名市老促會（扶貧促進會）擁有市區(qū)繁華地片的2萬9千平方米的商鋪樓宇物業(yè)固定資產，包括近年來該會投入1800多萬元與市老干部活動中心合作建設的“光彩大廈”公益樓，該會老區(qū)基金、扶貧基金累計籌集資金（資產）6120萬元，物業(yè)出租年度收益達717萬元，實現了資金安全、收益穩(wěn)定、資產升值和扶持成效顯著的多贏局面。

二

調查中我們發(fā)現，隨著農村深化改革步伐的加快，一些制約老區(qū)建設發(fā)展的深層次矛盾和問題逐漸顯露。主要有：老區(qū)農村“末梢神經”依然處于“五難”困窘；農業(yè)生產成本上升引發(fā)“厭農”、“棄農”傾向，今年茂名荔枝大豐收，“妃子笑”品種降到5角錢1斤，還不夠雇人摘果的成本，果農只得忍痛讓果實爛在樹上；農村土地流轉和加工落后制約農業(yè)產業(yè)化經營；老區(qū)村級債務負擔沉重；老區(qū)建設資金投入嚴重不足；老區(qū)社會治理難度增大等。

老促會作為公益性社會組織，應該替社會承擔、替政府負擔、替農民分擔，主動擔當一部分社會責任，積極挖掘社會潛在的公益資源，注重搭建公益新架構，引領制訂新政策，成為老區(qū)社會創(chuàng)新的推動者，統(tǒng)籌老區(qū)建設發(fā)展的系統(tǒng)創(chuàng)新。endprint

目前，廣東省老區(qū)建設發(fā)展工作已經著手創(chuàng)新策劃，并開始嘗試組織系列工作創(chuàng)新試驗。

扶持政策方面：制定并實施大扶持、超常規(guī)、全方位的扶持政策與規(guī)劃。當前，革命老區(qū)的農村建設發(fā)展邁入一個新的攻堅階段，需要全方位扶持、大力度建設和超常規(guī)發(fā)展，才能迎頭趕上全國農村建設發(fā)展的平均速度。汕尾市在努力爭取海陸豐地區(qū)享受到原中央蘇區(qū)縣的政策，茂名市爭取享受粵桂邊區(qū)比照滇桂黔石漠化扶貧攻堅片區(qū)的政策扶持，兩市積極向省爭取有關優(yōu)惠政策。兩市提出了有關扶持政策建議：將發(fā)達省份的老區(qū)列入中央對欠發(fā)達省份縣級基本財力保障的補助范圍，列入一般財政轉移支付預算；適當增加對發(fā)達省份老區(qū)民生政策中央補助資金；在基礎設施建設、項目安排、扶貧開發(fā)及用地、人才引進等其他政策支持方面對老區(qū)予以“同等優(yōu)先”支持和照顧；減免支持老區(qū)項目的配套資金；全面免除老區(qū)鄉(xiāng)村多年來因各項基礎建設、新農村建設等所形成的公益性債務，使老區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展輕裝上陣；把產業(yè)項目布局和發(fā)達地區(qū)產業(yè)轉移項目優(yōu)先轉向老區(qū)；安排珠三角發(fā)達縣（市）對口幫扶兩市蘇區(qū)（老區(qū)）縣。這樣，通過爭取全方位的扶持、大力度的建設，努力實現老區(qū)農村建設的超常規(guī)發(fā)展。

扶持方式方面：從硬件到軟件，從物質到科技，注重能力培養(yǎng)，加強精準扶持。注重拓展引路式扶持方式，大力培養(yǎng)老區(qū)農民掌握科技知識和技能，拓寬扶貧技能培訓覆蓋面，確保貧困戶子女都能得到免費技術培訓；通過愛心接力、“借畜還仔”等多種辦法擴大有限扶持資金效能；建立村級小額貸款擔保金制度，在貧困戶和金融部門之間搭起一座橋梁，切實解決老區(qū)農民發(fā)展種養(yǎng)貸不到款、農村信用社擔心貸款發(fā)放收不回的問題，使貧困戶能夠用上無抵押貸款，有本金去干事；以縣為單位建立種子種苗基地，為老區(qū)貧困農戶無償提供種子種苗及種植技術，幫助他們起步發(fā)展農林業(yè)項目。老區(qū)鄉(xiāng)村建設務必要堅持“精準扶持”方式，要把鄉(xiāng)村精準扶持與區(qū)域發(fā)展有機結合起來，加快推進老區(qū)建設發(fā)展，不斷完善老區(qū)建設工作機制，逐步理清老區(qū)建設思路，大幅度提高老區(qū)建設投入，積極動員社會力量幫助扶持老區(qū)發(fā)展。

動員對象方面：由大企業(yè)轉移到中小企業(yè)，由國營企業(yè)轉向地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、中小業(yè)主、鄉(xiāng)村能人和鄉(xiāng)村名望人物，挖掘“鄉(xiāng)土資金”。過去茂名、汕尾老促會一昧瞄準地方國營企業(yè)和大企業(yè)。老促會已經很難向這些企業(yè)“化緣”。他們開始把目光轉向市內中小企業(yè)，尤其是地方中小業(yè)主、小商戶、鄉(xiāng)村能人和知名人士。海豐縣老促會大力協助工商部門培植小商戶，通過小商戶的茁壯成長逐步擴大公益捐資圈。茂名市老促會幾年如一日幫助香港家鄉(xiāng)籍太平紳士協調有關地方投資問題，逐步贏得其信賴，使其成為該市老區(qū)建設捐資大戶。

扶持機制方面：由直接投入產業(yè)項目到創(chuàng)立和壯大基金，先積累資金，再利用基金收益創(chuàng)辦產業(yè)。過去，老促會拿到捐款后，都是直接投入產業(yè)項目，由于產業(yè)扶持難度加大、市場把握難度更大，往往投入產出周期長、風險大，很難保證捐資保本增值。茂名市老促會先將基金投入那些投資少、見效快、收益穩(wěn)定的商鋪物業(yè)，經出租獲得收益后，再將基金增益的100%投入老區(qū)建設項目，進而取得明顯的扶持效果。endprint