深化財稅體制改革構建現(xiàn)代財稅制度

張華

黨的十八屆三中全會明確提出：財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。這一論斷把財政的地位和作用提到了新的高度，標志著財政職能從“經(jīng)濟管理”向“國家治理”轉變，穩(wěn)固、平衡、強大的財政已成為強國富民的基石和保障。構建現(xiàn)代財稅制度，對于完善社會主義市場經(jīng)濟體制、加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、推進地區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展都具有十分重要的意義。我們將深入貫徹黨的十八大、十八屆二中、三中全會和習近平總書記系列講話特別是考察內(nèi)蒙古重要講話精神，圍繞落實自治區(qū)“8337”發(fā)展思路，積極穩(wěn)妥推進財稅體制改革，扎扎實實做好財稅各項工作，為推進自治區(qū)全面深化改革、經(jīng)濟社會健康持續(xù)發(fā)展作出新的更大的貢獻。

一、我區(qū)深化財稅體制改革的背景

改革開放以來，我國財政體制發(fā)生過兩次大的制度變革。第一次在1980年，由傳統(tǒng)高度集中的財政體制向財政包干體制轉變；第二次在1994年，由財政包干體制向分稅體制轉變。分稅制財政管理體制解決了傳統(tǒng)體制中存在的“兩個比重”偏低（即財政收入占GDP比重、中央財政收入占全國財政收入比重），體制不規(guī)范、不統(tǒng)一造成各地苦樂不均等問題，調(diào)動了中央和地方兩個積極性，是我國財政史上的一個重要里程碑。

在中央統(tǒng)一規(guī)范的分稅制財政管理體制的基礎上，2006年和2012年我區(qū)對自治區(qū)以下財稅體制進行了調(diào)整完善。2006年調(diào)整的主要內(nèi)容：一是實行稅收屬地管理，不再按隸屬關系劃分稅收收入；二是建立自治區(qū)與盟市共享稅，將增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、營業(yè)稅、資源稅作為自治區(qū)與盟市共享稅種；三是實行漸進式改革，將自治區(qū)與盟市共享稅的分享比例，通過每年變化1個百分點，逐漸增加自治區(qū)的比重，從2006年的20：80調(diào)整到2011年的25：75；四是保證盟市既得利益，對盟市上繳自治區(qū)的稅收以2005年為基數(shù)，基數(shù)內(nèi)部分自治區(qū)返還給盟市，超過基數(shù)部分由自治區(qū)安排用于盟市轉移支付和全區(qū)性公共支出事項。2012年針對自治區(qū)宏觀調(diào)控能力下降和區(qū)域發(fā)展不均衡的突出問題，自治區(qū)進一步調(diào)整了財稅體制，在維持原體制“共享五稅”范圍不變的基礎上，根據(jù)自治區(qū)宏觀調(diào)控政策目標和稅種屬性，重新確定自治區(qū)與盟市共享稅收的分享比例，自治區(qū)因完善體制新增加的收入絕大部分要通過轉移支付的方式，支持困難地區(qū)和低收入群體。在調(diào)整財政體制的同時，自治區(qū)建立并不斷完善對盟市旗縣的轉移支付制度。

分稅制財政管理體制運行20年來，我區(qū)實現(xiàn)了經(jīng)濟快速發(fā)展與政府財力增強的良性循環(huán)，財政在支持保增長、調(diào)結構、惠民生、促改革等方面發(fā)揮了積極作用。一是財政收支規(guī)模不斷實現(xiàn)新突破。2013年，全區(qū)地方財政總收入完成2658億元，約是1994年68億元的39倍；全區(qū)地方財政支出3682億元，支出規(guī)模跨越3500億元門檻，約是1994年93億元的40倍，實現(xiàn)了從“吃飯”財政到真正意義上公共財政的轉變。二是財政宏觀調(diào)控作用得到了有效發(fā)揮。擴大和帶動了投資增長，2008-2013年共落實政府擴大內(nèi)需投資1227億元，通過減免稅費減輕企業(yè)和居民負擔330多億元，2013年全社會固定資產(chǎn)投資增長18%。支持了經(jīng)濟結構調(diào)整，2007-2013年，全區(qū)科技投入累計達到151億元，年均遞增23%，環(huán)境保護投入累計達到726億元，年均遞增14%；全區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比例不斷提高。三是財政保障民生水平不斷提高。自治區(qū)連續(xù)7年實施民生工程，全區(qū)民生支出從2007年的618億元增加到2013年的2340億元，年均遞增24.8%。四是財政改革穩(wěn)步推進。初步建立了完整的政府預算體系，完善了機關事業(yè)單位津補貼政策，盤活了財政存量資金，預算工作的透明度不斷增強。

二、現(xiàn)行財政體制存在的問題

（一）地方稅收體系不健全，地方可用財力增長緩慢。一是地方稅稅制陳舊，稅源分散，收入規(guī)模小，管理權限小，征管難度大，缺乏主體稅種。地方由于沒有主體稅種支撐日益龐大的財政支出，各地紛紛挖掘非稅收入，導致我區(qū)非稅收入占公共財政預算收入比重偏高。二是我區(qū)是資源大區(qū)，在資源環(huán)境約束日益趨緊形勢下，反映要素稀缺、供求關系、環(huán)境損害程度的環(huán)境稅制度尚未建立。三是現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策過多，尤其是區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策過多且不規(guī)范，稅收法治化程度亟待提高。

（二）財力與事權不匹配，地方財政收支矛盾十分突出。一是現(xiàn)行的“分級分稅”財政體制，在各級財權的劃分上是比較明確的，但在事權的劃分上界定得不是十分清晰。中央代辦地方事權、地方承擔中央事權以及事權的交叉錯位等現(xiàn)象還大量存在，總體表現(xiàn)為財權上收、事權下放。加上轉移支付制度的不完善，造成了財力與事權不匹配，使地方財政收支矛盾比較突出，特別是基層財政比較困難。二是由于我區(qū)地域、地理、文化、經(jīng)濟、民族政策等諸多特殊因素，在地方支出中形成了一系列有別于內(nèi)地的特殊性開支。如：由于地廣人稀，政務費用開支大，固定成本高；由于執(zhí)行民族政策，舉辦民族教育、民族廣播出版、民族醫(yī)療衛(wèi)生等方面的開支較大；由于多屬高寒地區(qū)，防寒費用開支大；由于生態(tài)脆弱，對生態(tài)和環(huán)境治理的支出大等等。

（三）預算管理制度不規(guī)范、不透明，約束性不強。一是預決算公開程度不夠，支出政策、項目安排、預算資金、超收資金的使用等不夠透明。二是預算體系不夠統(tǒng)一完善，公共財政、政府性基金、國有資本經(jīng)營和社會保險四大預算的功能定位及相互關系還不清晰，相互之間缺乏有機銜接，部門利益色彩較濃。三是預算剛性約束不足，預算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督之間缺少制衡，財政資金“跑冒滴漏”甚至被違規(guī)出借、擠占挪用等現(xiàn)象時有發(fā)生。四是預算支出碎片化，與財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的重點支出項目量多面廣，嚴重影響了預算的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。五是專項轉移支付項目過多、規(guī)模過大、資金分散，存在財政資金分配和管理權被肢解的問題。

（四）地方政府性債務負擔沉重，財政風險需要及時化解。一是全區(qū)各級政府性債務規(guī)模較大。二是逾期債務逐年增加，財政償債壓力加大，既加大了地方財政支出壓力，也增大了財政風險。三是政府性債務管理制度不健全，監(jiān)督管理薄弱。目前國家尚未建立統(tǒng)一、規(guī)范的政府性債務管理模式和管理制度。自治區(qū)政府2007年出臺的《內(nèi)蒙古自治區(qū)地方政府性債務管理暫行辦法》也應根據(jù)形勢發(fā)展的需要，做進一步修訂完善。

三、深化財稅體制改革的思路和主要任務

按照中央和自治區(qū)的部署，我區(qū)深化財稅體制改革的基本思路概括為“完善立法、明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率”。完善立法就是要樹立法治理念，全面推進依法理財、依法治稅，把國家財政管理納入法制化軌道。明確事權就是明確中央和地方的事權與支出責任，促進各級政府各司其職、各負其責、各盡其能。改革稅制就是優(yōu)化稅制結構，逐步提高直接稅比重，完善地方稅體系；堅持正稅清費，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠，強化稅收籌集財政收入的主渠道作用；科學設置計稅依據(jù)、適用稅率、征稅環(huán)節(jié)等稅制要素，完善稅收征管體制。穩(wěn)定稅負就是要保持財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重基本穩(wěn)定，合理控制稅收負擔，既調(diào)動市場主體、社會力量和個人創(chuàng)業(yè)積極性，又要使政府有能力提供較好的基本公共服務。透明預算就是要加快推進預算決算公開，逐步實施全面規(guī)范的預算公開制度，保障公民知情權、參與權、監(jiān)督權。提高效率就是要通過實施科學的政府預算、健全的運行機制、有效的監(jiān)督制度，把有限的資金分配好、使用好、監(jiān)管好，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，不斷提高人民群眾生活水平。

（一）著力改進預算管理制度。重點在五個方面改革探索：一是實施規(guī)范透明的預算制度。推進預算公開透明，一方面有利于各級人大對同級政府預算審查監(jiān)督，有利于社會公眾監(jiān)督，促進依法理財、科學決策；另一方面把政府的政策意圖、激勵方向告知社會，以引導經(jīng)濟社會主體的預期和行為。目前，自治區(qū)本級預決算已經(jīng)全部公開，“三公”經(jīng)費預決算自2013年起全部公開；2013年選擇3個盟市24個旗縣公開了財政預決算和“三公”經(jīng)費預決算，今后要進一步加大預決算公開力度，尤其是在公開內(nèi)容上要細化實化；在公開層級上，各級政府預決算都要向社會公開，不留空白；在公開重點上，把老百姓關注的“三公”經(jīng)費徹底公開。二是完善政府預算體系。要加快建立將政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算調(diào)入公共預算的機制。加強社會保險基金預算管理，實現(xiàn)基金結余的保值增值，抓緊研究社會保險基金預算可持續(xù)問題。要清理規(guī)范重點支出與年度財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，提高財政預算統(tǒng)籌能力。三是改進年度預算控制。建立跨年度預算平衡機制，試編財政中期規(guī)劃，由年度平衡擴展到周期性平衡。四是嚴格規(guī)范預算執(zhí)行。要牢固樹立預算法定意識，強化預算執(zhí)行的程序性約束，預算的調(diào)劑、追加等都要嚴格按程序辦事。當年超收收入原則上只能用于彌補當年赤字或者補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。五是提高財政預算效率。推進預算績效管理，做到宏觀績效和微觀績效并重，切實改變重投入輕績效的狀況。創(chuàng)新公共服務供給方式，推進政府購買公共服務和公私合營模式。

（二）著力完善稅收制度。按照中央要求，認真做好增值稅改革、資源稅改革、房地產(chǎn)稅改革相關工作，落實交通運輸業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、鐵路運輸業(yè)和郵政業(yè)營業(yè)稅改征增值稅試點政策，提前制定煤炭資源稅改革預案，積極推進環(huán)境稅費改革。要建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，解決稅制不公平問題。加強和改進稅收優(yōu)惠政策管理，對執(zhí)行到期的應徹底終止、不再延續(xù)，對未到期的要明確政策終止過渡期，對帶有試點性質(zhì)且具有推廣價值的，應盡快轉化為普惠制，在全區(qū)范圍內(nèi)實施。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃要與稅收優(yōu)惠政策脫鉤，今后原則上不再出臺新的稅收優(yōu)惠政策，嚴禁各種越權減免地方稅。著力完善稅收征管體制，緊跟中央改革進展，及時制定配套稅收征管辦法，確保依法有效實施征管。要積極開展綜合治稅工作，加強對營業(yè)稅、增值稅、企業(yè)所得稅、資源稅和個人所得稅等主體稅種的稅收管理，確保應收盡收。

（三）著力建立事權和支出責任相適應的制度。一是合理劃分事權。根據(jù)分權、分工的原則，完善財政管理體制，進一步明確自治區(qū)、盟市、旗縣承擔各級事權的支出責任，適度加強自治區(qū)事權和支出責任，減少委托事務，通過轉移支付等手段調(diào)節(jié)上下級政府、不同地區(qū)之間財力分配。在自治區(qū)實施“擴權強縣”改革框架下，每個盟市選擇1個旗縣進行“省直管縣”財政改革試點（分別是阿榮旗、阿爾山市、開魯縣、寧城縣、多倫縣、察右前旗、和林格爾縣、土右旗、達拉特旗、杭錦后旗、海勃灣區(qū)、額吉納旗），實行財政體制核定到旗縣、轉移支付測算并下達到旗縣、國庫資金調(diào)度到旗縣、財政預決算直通到旗縣、地方政府性債務管理到旗縣，并在此基礎上，要求試點旗縣在專項資金整合、投資評審、政府采購、資產(chǎn)管理、政府購買服務、財政監(jiān)督、信息化建設以及依法行政、依法理財?shù)确矫媾c自治區(qū)同步推進。二是理順收入劃分。要在保持現(xiàn)有自治區(qū)和地方財力格局總體穩(wěn)定的基礎上，遵循公平、便利、效率等原則，結合稅制改革，綜合考慮稅種屬性和功能，進一步理順自治區(qū)及以下收入劃分。著力培育地方主體稅種，積極爭取中央支持，完善我區(qū)地方稅體系。三是完善轉移支付制度。地方支出責任與財力缺口部分，通過轉移支付來解決。主要思路是“增一般、減專項、提績效、保基本”。“增一般”就是完善一般性轉移支付的穩(wěn)定增長機制，提高轉移支付的科學性、公平性和公開性，重點增加對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的支持力度；“減專項”就是清理、整合、規(guī)范專項轉移支付，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制新增專項支付項目；“提績效”就是建立專項轉移支付定期評估和退出機制，對資金使用效率低、未達到政策預期效果的項目，要及時調(diào)減預算額度或調(diào)整政策；“保基本”就是加強對縣級政府基本財力保障，允許旗縣按照自治區(qū)確定的投資方向自主安排重點扶持項目，將原由旗縣負擔的出口退稅超基數(shù)上解中央部分改由自治區(qū)負擔。

（四）著力提高財政資金使用效率。一方面要強化預算管理，確保支出“用得對”。緊緊圍繞自治區(qū)“8337”發(fā)展思路，在財政資金使用安排上，大力支持“五大基地”建設，加大對基礎設施、生態(tài)環(huán)境建設保護投入，促進縣域經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟發(fā)展。同時，著力服務好“六大工程”和農(nóng)村牧區(qū)“十個全覆蓋”工程等重點民生工作，完善教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等社會事業(yè)投入機制，促進公共服務均等化，讓人民群眾得到更多實惠。另一方面要堅持厲行節(jié)約，確保支出“用得省”。要嚴格執(zhí)行黨政機關厲行節(jié)約的各項規(guī)定，大力壓減一般消費性支出，集中財力保重點、辦大事。

（五）著力加強政府債務管理。圍繞解決“怎么借”的問題，加快建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，明確地方政府舉債融資權限和用途。圍繞“怎么管”的問題，對地方政府性債務實施分類管理和總規(guī)模控制，將地方債務收支逐步分類納入預算管理，接受地方人大監(jiān)督。圍繞“怎么還”的問題，厘清政府和企業(yè)的責任，向社會發(fā)出正確信號，誰借誰還，堅決防范企業(yè)把債務推給政府，增強借債者的風險意識。要完善政績考核體系，將領導干部任期內(nèi)借債情況納入政績考核，離任要審計、終身要負責。妥善處理好存量債務，解決好在建項目后續(xù)融資問題，防止因資金鏈斷裂引發(fā)財政風險。探索新的投融資模式，以目前自治區(qū)具有一定實力的國有獨資企業(yè)為基礎，通過劃撥自治區(qū)財政持有的股權、經(jīng)營性資產(chǎn)，支持其改組為國有資本投資公司，投資運營籌集的資金，全力支持自治區(qū)“8337”發(fā)展思路確定的重點產(chǎn)業(yè)和自治區(qū)成立70周年大慶重點工程和重大項目。