專家：擴大民間資本參與

郭鐵 鄭智維

盡力擴大民間資本的參與，既能化解和縮小地方債風險，又能加快推進棚改步伐，是一舉多得的好事。

新一輪棚改被寄望成為撬動新型城鎮化的杠桿。根據國務院發布的《加快棚戶區改造工作的意見》，2013年—2017年我國要完成各類棚戶區改造1000萬戶。今年4月初，李克強總理主持召開國務院常務會議，再一次強調加大保障房建設特別是棚戶區改造。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎在接受《民生周刊》記者專訪時認為，棚戶區改造，從遼寧等省份開始走過了一個先易后難、逐步推開的過程。“十二五”、“十三五”期間，還有1400多萬棚戶區改造任務，這是李克強總理向全國人民的一個承諾，是新型城鎮化一項基本任務。“可以說，這項工作是開弓沒有回頭箭，已是不得不發。”

棚改可盤活資源

民生周刊：如此大規模的棚改規劃，在執行過程中需要警惕哪些問題和風險？

馮奎：如今棚戶區改造的難度比前幾年增大了。現在需要改造的一些棚戶區，三線城市比例更大一些，資源枯竭型城市也有不少。未來幾年，經濟發展的速度比前些年有所下降，地方財力的困難也較大，骨頭比以前更硬、啃起來更難，這些都是基本現實。

在這種情況下，首先要警惕棚戶區改造質量降低的問題，不能為完成目標而出現“豆腐渣工程”；要警惕有的地方虛報棚戶區規模，或者用別的工程項目冒充棚戶區工程，騙上級財政支持；還要警惕對拆遷戶補償不到位；當然也要警惕為了追求政績，搞獻禮工程，未批先建，或是對開發商違規補償等。

民生周刊：新一輪棚改被多地政府視作難啃的硬骨頭，“政府平臺+土地財政”的模式目前難以為繼。面對棚改資金壓力，有地方政府官員指出，應進一步明確地方政府的事權和財權，更多地體現國家責任。您如何看待這一問題？

馮奎：對于居住在棚戶區里的人來說，他不管你是中央的，還是地方的，只希望政府負起盡快改造棚戶區責任。這個要求是合理的。作為政府部門來說，首先不能去分中央政府責任，還是地方政府的責任。在棚戶區改造這件事上，我認為這是共同事權。地方政府是實施棚戶區改造的直接實施者，中央政府既是監管者，又是推動者。

從資金來說，過去比較行之有效的做法就是“五個一點”，也就是中央補一點、地方政府出一點、銀行貸一點、市場籌一點、企業和居民拿一點。預計今后，中央政府在棚改補助方面會加大力度，確保最終完成棚改目標。作為地方政府，也要多渠道想辦法。比如可從規定的城市維護建設稅、城鎮公用事業附加、城市基礎設施配套費、土地出讓收入等渠道，應籌盡籌。

過去幾年，棚戶區改造在有的地方做得好，有一個經驗值得地方政府深思，那就是：棚戶區改造，不能只看作是“成本”，也應看作是盤活“資源”。這件事做好了，得民心，能獲得政治上資源，能改善城市形象，能節約出土地促進服務業發展等等，這些都是經濟發展上的紅利。有些地方，光講棚改的“難”，不講可能帶來的“利”，結果就是裹足不前。

擴大民間資本參與

民生周刊：目前國家金融政策縮緊，嚴控地方融資平臺，基建類信托近年來也被嚴格整肅，目前的政策環境與鼓勵金融支持棚改的需求似乎存在矛盾，如何平衡嚴控地方債和鼓勵金融、民企參與棚改之間的關系？

馮奎：不規范的融資平臺、基建類信托受到整肅，這合法合理，并不影響創新各類金融工具去支持棚改。

銀行等金融機構在進行評估后，認為某個棚改項目風險可控、商業可持續，他們就會提供貸款。這個做法，無論是從國務院的指導意見，還是在各個省的具體操作文件中，一直都是受到鼓勵的。

地方政府融資平臺公司在棚改中發揮了很大的作用。在符合規定的前提下，他們也可以發行企業債券或中期票據，專項用于棚戶區改造項目。

棚戶區改造，是新型城鎮化的一項內容，要體現十八屆三中會全的改革精神，也要體現新型城鎮化的發展方向。基本的一條，就需要發揮市場的決定性作用。具體來說，對于能夠市場化運作的棚改項目，一定要讓市場這只手起作用，讓民企業多參與做好事、并從做好事中獲利。當然也有一些項目無法進行市場化運作，政府就必須擔起自身的職責。

今后的目標，就是要讓更多的民間企業作為投資主體加入，并且民間資本的投資規模還要爭取比以前更大。民間企業可以從事開發出售、開發配建，也可以通過私募股權基金型信托計劃等方式參與棚改。政府作為投資主體，與民間企業機構要建立各種合作關系，比如配建回購、BT、委托代建等等。

盡力擴大民間資本的參與，既能化解和縮小地方債風險，又能加快推進棚改步伐，是一舉多得的好事。政府要把主要精力用于創造好的制度環境、做好棚改規劃方面，這樣才能更好地承擔起責任人、監督者的角色。

REITs難產原因

民生周刊：早在2009年，央行和證監會就對REITs模式有過探討，但后因財稅制度、上市交易和退出機制等制度缺乏而難產。在鼓勵地方創新保障房融資模式的當下，財稅制度、退出機制等法律、配套機制目前是否完善？頂層設計應當解決什么問題？

馮奎：REITs的本質就是專門持有房地產、抵押貸款相關的資產或同時持有兩種資產的投資基金。國際上一直都有REITs操作，做得好的，一般能有較好的分紅，流動性也較高，還能分散風險。

當年天津、北京一些城市都試點過。按照天津“準REITs”做法，信托基金公司向符合條件的低收入家庭提供房源，同時以低于市場價很多的價格收取租金。這其中存在一個差價怎么辦？就由政府提供相應的資金補助返還，確保信托基金公司能夠運行。

REITs當初有過熱熱鬧鬧的探索，后來難產。出現這個問題，不是這種操作本身在金融邏輯上講不通，而是因為相關的制度環境不完備，另外信托公司自身的治理機構也跟不上。還有，REITs試點與實驗選擇的區域過大，在特大城市做實驗是一個失誤。

未來二三十年，REITs應該在還會有較好的發展前景。這有賴于房地產信托公司自身的治理機構不斷完善，有賴于各種頂層設計的成熟，還有賴于投資者的培育。

在目前情況下，棚改時間緊、任務重，要迅速找到依法合規、操作便捷、成本適當、來源穩定的融資渠道，由國家開發銀行成立專門機構，發行住宅金融專項債券，相對封閉獨立去運行，是一個重要的舉措。它可以向郵儲等金融機構和其他投資者籌資，吸引商業銀行、社保基金、保險機構等積極參與，重點用于支持棚改及城市基礎設施等相關工程建設。目前，這項工作已經啟動。

小城鎮基金像杠桿

民生周刊：您之前就北京市小城鎮基金問題發表過文章，這一模式是否可以用于棚改項目？應用的條件和應規避的風險有哪些？

馮奎：小城鎮發展和棚戶區改造，都會面臨資金壓力的難題，需要用各種手段來破解。北京小城鎮發展基金總規模100億元，首期25億元。從基金出資構成來看，國開金融出資占80%，北京市政府出資占20%。小城鎮基金就像一個杠桿，它能撬動幾十倍的社會資金參與。這對于化解小城鎮發展面臨的資金難題，是非常有益的。

棚戶區項目面臨著資本金不足的問題，也可以參照這種小城鎮發展基金模式，建立棚戶區改造政府引導基金。棚改中，政府引導資金，也是以小搏大，以一引十，吸引社會資本參與棚戶區改造進程。可以考慮政府融資平臺作為棚改的開發建設主體，吸引社會資金以股權方式介入。主體業務就是進行棚改的安置房建設、商品房開發、物業經營等。收益也來自于這些業務項目。

需要考慮和注意的問題，一是要考慮政府的角色。政府的邊界要有所界定，以防范風險，同時避免政府力量太強，擠出民間投資。

二是形成科學的基金治理與管理結構。在項目來源、受理、初審、專家評估、評審、決策、投資管理等環節，要發揮專家、委員會、公眾參與的作用。

三要考慮退出機制。具體退出的方式很多，并購、回購、特定契約退出、信托或證券化退出、清算等都是成熟的退出模式。成立時就要預謀好退出的機制與路徑，才是長遠之計。