危房背后的重建輕管

郭鐵

如何有效解決房屋質量問題，專家認為可以引入工程擔保和保險機制。目前，我國尚缺乏覆蓋建筑整個生命周期的保險機制，而在國外，從房屋誕生到衰亡，保險將覆蓋其各個環節。

繼浙江奉化老舊房屋坍塌后，5月4日，上海又發生老樓倒塌事故。倒塌的不僅是樓房，還有人們對房屋質量的信心。

我國《民用建筑設計通則》規定，一般性建筑的耐久年限為50年到100年。按此規定，上世紀八九十年代誕生的房屋，如今正值青壯年時期，何以未老先衰？

除受當時不完善的建筑標準及不規范的施工操作影響外，多位專家及業內人士在接受《民生周刊》記者采訪時表示，“重建設、輕管理”是房屋質量受損的另一大主因。

責任不明

全國究竟有多少“80后”、“90后”老樓處于危險階段？目前尚無精確數據。而長期以來，危房排查及管護責任尚未明確。

1998年底，我國實行住房制度改革，商品房時代來臨。在福利分房時期及現在，各地房管局對公房負有管理責任。實施商品房政策后，使用期的房屋質量由誰來負責排查？清華大學工程管理研究所副所長鄧曉梅認為，目前這一問題還說不清楚。

“開發商、承包商都只有保修義務，但房屋已經售出，只要沒有接到報修，完全可以不必去主動管護。日常的管護主要還是靠物業，但發現問題后，究竟如何認定使用期各主體間的責任分擔缺乏明確的法律法規來規范，常常有很多扯皮。”鄧曉梅說。

與新建商品房相比，許多老舊樓房經歷多次裝修，如果施工不當，將影響房屋使用壽命。

除業主責任尚不明晰外，政府責任也缺乏相應的界定。目前，北京市政府針對轄區范圍內的老舊居民區配套了一些修復措施，如1980年以前建設的房屋，市政府將對其進行抗震加固；1980年至1990年期間建設的房屋，將有保溫加層等舉措。

“相對來講，北京市非常重視建筑使用期的管理，而且每年市政府都會拿出很大一筆財政經費來做這項工作。財政收入不太好的城市，老舊房屋的使用情況幾乎無人管理。目前國家對危房有管理要求，但沒有排查，政府部門如何知道一座建筑已經屬于危房？”鄧曉梅說。

據媒體報道，奉化倒塌居民樓此前已被鑒定出是C級危房，但面臨維修所需要的400多萬元資金，居民和政府都不愿意承擔。

鄧曉梅認為，政府出資處理公房是沒問題的，但是對于商品房來說，政府并沒有責任來出資維護。“歸根到底，政府出資用的是納稅人的錢。”

法規缺位

早在上世紀六十年代，我國就引入了國際上較為通行的建筑終身負責制，旨在提高建筑人員對質量安全的責任心，以保證建筑質量。2010年6月，住建部發布《關于進一步強化住宅工程質量管理和責任的通知》，明確要求住宅工程實行質量終身負責制。

在鄧曉梅看來，無論是當前的政策還是法律，覆蓋的都是建設期間的質量監管，房屋進入使用階段后，沒有任何法律規定。

鄧曉梅此前在接受媒體采訪時曾透露，陳肇元院士早在2007年就組織了一個中國工程院的課題組，希望推動政府出臺相關條例來彌補房屋建筑物使用期的法律空白。鄧曉梅當時也參與了此次意見稿的起草工作，但至今相關法規依舊未能出臺。

針對房屋使用階段的質量責任，我國《商品房銷售管理辦法》規定，房地產開發企業應當對所售商品房承擔質量保修責任，保修期可以在合同中自由約定，但不得低于承包商與開發商約定的保修期。之后的《建設工程質量管理條例》中又對施工單位對建設單位的法定保修期做出了規定，其中提到了三個最低保修期：管線、設備等保修期為2年，防水工程保修期為5年，地基工程和主體結構為終身保修。

鄧曉梅認為，保修期的責任究竟要如何落實，法律條例缺乏有效的規定。“理論上最終應該是承包商來承擔，但承包商不承擔怎么辦？目前沒有風險保障措施。業主可以到法院追究承包商的責任，但要付出很大的法律成本，包括負有舉證責任等。”

除房地產開發企業和承包商對房屋具有一定的保修責任外，目前針對使用期的房屋質量，我國相關法律并沒有對政府、個人、物業等主體的責任進行明確，這也對一些居住在老樓中的居民造成了困擾。

引入工程保險機制

據北京市朝陽區房管局工作人員透露，目前該局已經接到很多居民的咨詢電話，涉及房屋安全及維修責任問題。普遍答復是，房屋業主首先應與社區或物業溝通，如果問題不能解決，可以尋找鑒定機構對房屋質量問題進行鑒定，明確責任主體，但鑒定產生的費用需要個人承擔。

“缺乏全壽命期管理意識及相應的政府監管組織體系是問題的關鍵。”據鄧曉梅介紹，目前在住建部門，質量司負責管理房屋質量，主要針對建設期，但使用期的房屋管理隸屬于房地產司管理。

“實際上，在市場經濟條件下，房屋質量是市場主體在市場當中相互作用形成的，但市場主體及其行為又隸屬于市場司管理。所以在住建部門內部，各部門間的職能有很多交叉。”

如何有效解決房屋質量問題，鄧曉梅認為可以引入工程擔保和保險機制。目前，我國尚缺乏覆蓋建筑整個生命周期的保險機制，而在國外，從房屋誕生到衰亡，保險將覆蓋其各個環節。“設計有自己的責任險，施工有履約擔保、工程質量保修擔保和保險，業主也有財產險。”

“在奉化事件中，由于房屋建筑時間過于久遠，開發商公司已經撤銷，承包商已經改組，且一分為四，誰來繼承承包責任？如果有保險事情就簡單了，保險公司先自己拿錢把房屋修好，再自己去找可追責的對象，追不著就自己買單，業主不用自己去維權。”鄧曉梅說。

她認為，正因為保險公司和擔保公司也承擔著一定風險，為了控制風險，保險公司和擔保公司通常需要在建設期時就介入，嚴格把好房屋質量關，“這樣一來百姓利益就有了保障”。endprint