法國環境審計發展的思考與啟示

潘良明　裘紅洪

經法中科技交流委員會的邀請，筆者有幸參加了江西省外專局組織的“法國環境審計學習培訓班”，培訓采取了專家授課、座談交流與實地考察相結合的方式，組織參觀了法國拉昂市污水處理廠和生活垃圾處理場，學習法國先進的污水處理和再生資源循環利用技術；并在蒙彼利埃COEPTIS（科比斯聯盟管理學院）培訓機構聆聽SAWADA NANTINAT（撤瓦達講師）和ABDOULAYE BARRY（貝利教授）介紹法國及歐盟的環境保護可持續發展理念以及環境保護政策，與法國專家教授就環境審計的發展進行了座談和討論；同時，在巴黎與法國圣多會計師事務所（SAINT HONORé）就有關法國審計和法國投資政策相關情況進行學習交流。法國環境保護的可持續發展政策將環境與經濟、社會、資源緊密地結合，構建的環境審計體系，對促進我國的環境審計發展具有一定的學習和借鑒作用。

一、法國環境保護的基本理念和做法

法國既側重工業環保，也重視城市環保，是最早設立環境保護部門的國家之一。近二十五年來，法國不斷健全和完善環境保護政策，加強環境立法，增加環境投入，強化環境處理措施，重點解決了水、空氣、垃圾等污染源的處理和資源優化利用以及能源和氣候變化等一系列環境問題。九十年代開始法國加強環境部門的現代化管理、強化立法措施，并通過了一系列環境保護法律法規，使環境的地位在國家政策中得到了極大的加強。20世紀初開始，法國將環保的重點放在可持續發展規劃上，既要發展經濟，又要保護好人類賴以生存的自然資源和環境，使子孫后代能夠永續發展和安居樂業。可持續發展既是法國環境保護的發展趨勢、也是歐盟國家達成的共識。法國的環境可持續性發展戰略主要體現在以下幾個方面：一是更新理念。法國經過了半個多世紀的工業化、城市化的發展，更加崇尚舒適自然的生活環境，注重環境質量的優化，意在給子孫后代創造一個返璞歸真、回歸自然的生活空間。二是強化措施。法國制定了環境可持續發展的總體規劃。在確保城市綠化面積時，精心管理綠色空間，盡量種植在自然條件下生長較好的花草樹木，減少殺蟲劑的使用，降低環境處理成本。政府出臺了減免稅收等一系列優惠政策，鼓勵企業、民眾采用新型環保節能材料。運用先進的環保技術對水、空氣以及生活、工業污染源進行處理，增強了處理、改善環境的科學性和有效性。三是合理規劃。在人口密集區規劃自然保護區，保持天然動、植物的自然生長。如拉昂市共3萬多人口，規劃了一個26公頃的自然保護區，市民可在保護區內休閑，享受自然純凈的空氣、水和陽光帶來高品質的生活環境。四是注重宣傳。隨著經濟的高速發展，法國加強了對環境問題的重視和研究，經常向社會公布民間或政府監測的環保數據，鼓勵民眾積極參與環境保護實踐。法國各級環保機構和環保組織十分重視讓各階層人員和非政府組織的代表參與環境保護的管理，各項環保法律法規和政策制度的制定和出臺充分考慮并體現了民聲民意。

二、法國的審計體制和環境審計的特點

（一）法國的審計體制。法國的審計制度健全，歷史悠久。法國審計管理體制包括政府審計、內部審計和民間審計（相當于中國的社會審計組織）。法國政府審計屬于司法型、行政型體制的混合體。審計法院是國家最高審計機關，對政府財政法規執行情況開展審計工作，為獨立于政府和議會的司法性機構。法國中央政府和地方政府在財政部門下設專門內部審計機構，分別負責中央政府和地方政府的內部審計工作，這些審計機關具有一定行政型政府審計的體制特征。

法國內部審計具有100多年的歷史，其獨立性和權威性較高，內部審計不再是單純的財務審計，風險評估已成為內部審計的主要內容，范圍涉及企業生產等內部控制的各個環節，內部審計對企業管理的全過程進行審計評估，及時發現和避免各種風險，目的就是要為企業的生存獻計獻策，幫助企業提高經濟效益。

法國民間審計具有強烈的國家干預色彩，行業管理以職業界組織自我監控為主，對于審計師管理的一系列法律法規既保證了他們執業中的獨立性，又防止了他們與被審計企業勾結舞弊。法國的民間審計從審計準則的制定、職業考試和培訓到紀律監督處置，在行業組織內部所形成的一套嚴格完整的制度，有效地保證了民間審計工作的質量和信譽。

（二）法國環境審計的發展趨勢和特點

1.法國無論從政治、經濟的角度都非常重視環境保護，環境審計在政府審計體系中具有舉足輕重的地位。法國的環境保護和環境監控過去以環境質量的審核為主，隨著經濟的高速發展，環境保護重點關注的是可持續發展，環境保護政策重在保持、保護和改善環境質量，致力于保護人類健康，確保對自然資源慎重、合理的利用。綠色能源、核能污染、溫室效應、資源分配和利用是目前法國重點關注的環境問題，同時也是審計的重點。所以法國環境審計的方向有所改變，國家環境審計的視角更加注重環境治理和環境監控以及對社會經濟發展產生的影響。

2.法國具有健全完善的環境保護法律法規，環保產業的各項政策、制度、標準非常清晰和明確，為構建環境審計體系奠定了良好的基礎。歐洲共同體在九十年代初通過了兩項重要的草案“生態審計”和“生態認證”，并發布了《環境管理與審計計劃》（EMAS），該計劃鼓勵成員國企業設立環境目標和政策，并由外部審計師驗證其執行結果，合格的企業為其頒發“綠色證書”。歐盟各成員國的環境保護活動均應遵循保護環境、及時修復對環境的損害，并對環境污染責任進行懲罰。這些環境保護政策法規都是了環境審計的評價依據和標準。

3.法國的環境審計對政府重大決策和企業項目投資有著深遠的影響。法國在制定環境保護政策，評估投資項目對環境的影響時，需通過環境審計進行評判和修正。環境立法過程中，環境審計在歐盟政府、中央政府和地方政府中起到了非常重要的信息傳播作用。國際組織、民間團體、民眾對環境保護的意愿，甚至歐盟議會在各方產生爭辯、分歧的時候，環境審計報告成為了一種策略和依據甚至平衡工具。例如法國巖層氣的開采問題引起了社會各界的普遍關注，巖層氣的開采是否會導致生活用水的污染和地質巖層的破壞就通過環境審計和環境測評做出決策。通過審計報告的數據分析，最終法國制定相關法律法規，禁止巖層氣的開采。

4.法國的環境審計具有監督、評價、鑒證和防護的功能。環境審計中資金的審核往往與稅務部門的聯系更加緊密，審計更加注重環保數據的采集和效益分析、綜合考慮自然和人為的各種因素，包括企業和民眾對環境保護的態度，環保法規相關條款和規定。審計報告的公正性和風險評估以及審計報告中闡述的不可預測的因素對政府的宏觀決策影響重大，審計報告的法律地位和效應對公司和企業的利益尤其重要。

5.法國的政府審計、內部審計和民間審計在環境審計中發揮了不同的作用。法國混合型的國家審計體制，確立了審計法官崇高的地位和很強的獨立性，政府部門的審計地位和作用相對較弱，主要職責是貫徹落實中央政府的環境審計計劃和任務，對內部審計部門和民間審計機構的環境審計報告進行復核和跟蹤，環境審計結果引起的爭議一般都由上一級審計法院進行裁決。法國的環境審計堅持事前審計的原則。內部審計基本是初級審計，企業、公司項目投資的的環境評價和評估報告多數是由內部審計完成，社會、民眾對初級審計報告結果產生歧義時，審計法院會聘請專家和民間審計機構進行復審來評判。法國的民間審計力量很強大，審計人員必須獲得“審計人員技術及能力標準”（ISO19011）才能取得審計資質，大量的環境審計數據收集和審計分析均通過民間審計機構完成。在開展審計業務時，法國把環境審計作為導向，招聘審計人員，除應具備財務、會計等專業知識外，是否具有環境審計的工作經歷也作為一個重要的標準。

三、思考與啟示

（一）進一步建立健全環境保護政策和法律規章制度，強化環境執法力度。中國的各種環境問題日益突出，環境保護得到各級政府的高度重視，用于環境治理的投入逐年增加，但部分現行的環境管理制度和環保標準已無法滿足環境保護的需要，一些環境政策法規的缺失給政府環境審計工作帶來困擾，嚴重影響了環境執法力度。改革、完善環境法律法規制度勢在必行。

（二）積極開展環境績效審計。環境審計是一項復雜的系統工程，法國環境保護的可持續發展戰略不斷提高了環境績效審計的層次和水平。我國應借鑒西方先進的環保理念和審計技術方法，不斷完善環境審計評價依據和標準，積極開展資源開發與利用、環境保護與治理的效益審計，前移環境審計關口，強化環境風險評估，注重環境監督和決策的事前控制，確保環境保護的長期效益。

（三）逐步擴大環境審計的主體范圍。從我國目前的審計現狀看，各級審計機關人員少，任務重，每年開展的環境審計項目十分有限，面對大氣、水污染、土地荒漠化等日益突出的環境問題，我國應加大環境審計力度，國家審計應帶動內部審計和民間審計的發展，在環境審計領域發揮更加積極的作用。

（四）進一步探索環境審計理論與實踐，制定環境審計準則與規范。環境審計內容廣，范圍大、使用對象多，應增強環境審計研究的深度、廣度，拓寬環境審計領域，加強對履行國際公約和環境政策的審計監督，構建具有中國特色的環境審計理論構架。

（作者單位：江西省審計廳）