美國農業補貼政策及其改革趨勢

雷 曜 張文婷

（中國人民銀行研究局，北京 100000）

一、美國農業補貼的總體情況

根據美國農業補貼數據庫①美國EWG農業補貼數據庫http://farm.ewg.org的定義，美國的農業補貼是指政府為了保障農民或農業企業收入、管理農產品成本、穩定農產品供應而制定的補貼政策，針對的農產品有小麥、飼料谷物類、棉花、牛奶、水稻、花生、煙草、油籽類和肉類產品等，核心政策目標是減少由于天氣、市場價格波動等因素造成的損失，保證農產品的穩定供應。

1995—2012年，美國農業補貼累計達到2925億美元，平均每年160億美元左右。農業補貼約占農民凈收入的13-20%。美國僅憑650萬農業從業人口（占全國總人口的2%），保持了農業長期高水平發展，是農產品第一大出口國。

二、美國的農業補貼政策及實施方式

自1980年《聯邦農作物保險法》②《聯邦農作物保險法》（Federal Crop Insurance Act）由美國參議院提議，經過14年的論證于1938年確立的。修訂和2008年《食品、保育和能源法》③《2008年食品、保育和能源法》（Food, Conservation, and Energy Act of 2008）簡稱為2008年新農業法。實施以來，美國的農業補貼主要分為農產品補貼、災難支付補貼、聯邦農作物保險和保育儲備補貼四類。

一是農產品補貼。其中，直接支付補貼（Direct Payments, DPs）是針對小麥、玉米、高粱、大麥、燕麥、水稻和棉花等主要農產品的基期產量（根據近年平均情況確定）給予補貼，不與農產品的價格掛鉤。反周期支付補貼（Counter-Cyclical Payments, CCPs）指某類農產品的市場價格低于國會設置的目標價格時，給予生產者的補貼。

每年播種前，農民可用未來收獲的農作物為抵押，向農業部的商品信貸公司申請農產品銷售補助貸款（Marketing Assistance Loans,MALs），貸款額為產量乘以基礎目標價格。收獲后，若農產品市場價格較高，農民可售出農產品還貸；若市場價格較低，農民可保有農產品待價高時出售，先另籌資金以市場價格還貸，或直接以市場價格出售并還貸，價差損失由政府給予貸款差額補貼（Loan Deficiency Payments,LDPs）。

圖1 農民申請農產品補助貸款過程

平均農作物收入選擇方案（Average Crop Revenue Election Program, ACRE）由2008年農業法案確立，以保障生產者在價格風險和產量風險下的最低收入。當價格較低時，ACRE與反周期支付補貼類似；當產量由于天氣、蟲害等因素下降時，ACRE與農作物保險類似。農民若選擇ACRE就要放棄未來100%的反周期支付補貼、20%的直接支付補貼、30%的農產品銷售補助貸款和貸款差額補貼。

二是災難支付補貼（Disaster Payments）。即直接補償農民因干旱、霜凍、颶風和龍卷風等自然災害造成的損失。從1995到2012年間共補償224.7億美元，人均補貼從2008年的5008美元逐年上升至2012年的13605美元。

三是聯邦農作物保險（Federal Crop Insurance）。包括農作物產量保險和農作物收入保險。其中，農作物產量保險又分為農作物冰雹保險和農作物多重風險保險。農業部風險管理局負責聯邦農作物保險，決定哪個地區有資格設立具體農作物品種的保險，保單的出售和服務分別由16家私人保險公司承擔，費用主要由政府承擔。

根據國會研究服務局的統計，聯邦農作物保險覆蓋100多種農作物，其中四種主要農作物，玉米、棉花、大豆和小麥占總參保金額的三分之二以上。投保的農民只需支付大約40-50%的保費，其余保費根據“標準再保險協議”①美國農業部允許私人保險公司參與聯邦農作物保險計劃來轉移聯邦政府的部分風險。標準再保險協議(Standard Reinsurance Agreement，SRA)在聯邦政府規定的條款和條件下提供補貼和再保險，對符合條件的農作物保險合同出售或以再保險公司的協議命名。通過農業部和保險公司協商由政府負擔。

四是保育儲備計劃（Conservation Reserve Program，CRP）。1985年農業法案推出的保育儲備計劃由農業部農場服務局負責，通過與土地所有者簽訂10到15年的合同，為農民提供技術和資金的支持，激勵農民在農業生產中采取保護環境的措施，幫助農民改善水質、防止水土流失、減少野生動物棲息地的喪失，如種植為野生動物和傳粉昆蟲提供食物或棲息地的植被，建造防止水土流失的草地、水道和河岸緩沖帶等。該計劃由農業部商品信貸公司出資，農業部森林服務局和自然資源保育服務局提供技術支持，每年農業法案都會明確補貼金額和申請資格。

1995-2012年美國四類農業補貼累計總額達到2925億美元。其中，農產品補貼1776億美元、農作物保險補貼536億美元、保育補貼388億美元、災難補貼225億美元，具體占比如圖2。

圖2 1995—2012年主要補貼項目累計總額占比

以2012年為例，該年美國的農業出口達1358億美元，農業補貼共148.75億美元，其中農產品補貼53.257億美元、農作物保險補貼69.50億美元、保育補貼18.04億美元、災難補貼7.95億美元。

三、美國農業補貼政策的調整

1995年以來，世界貿易組織（WTO）把農業支持政策分為“藍箱”、“黃箱”和“綠箱”三類。其中，“黃箱”指對生產或貿易有扭曲效應的支持政策，“綠箱”指對生產或貿易無扭曲作用或扭曲作用非常小的支持政策。WTO的《農業協議》（Agreement on Agriculture）要求成員國減少“黃箱”政策，并向“綠箱”政策轉變。

為適應WTO的農業政策框架，美國不斷轉移“黃箱”政策上的補貼，擴大在“綠箱”政策上的農業補貼資金（詳見表1），其特點可歸納為以下幾方面：

一是從價格支持向直接補貼逐步轉型。美國1996年農業法案將“差價補貼”政策改為“生產靈活性合同補貼”，實行直接支付補貼（DPs），補貼力度保持平穩，標志著美國農業補貼從價格支持向直接補貼轉型。

表1 2008-2012年美國農業補貼的調整方式

二是財政支持農作物保險計劃的費用顯著增加。近年來，美國農作物保險力度不斷加大。保費補貼從2001年的17.7億美元增加至2012年的69.5億美元，對保險公司及相關監管機構的經營管理費用補貼則從6.48億美元增加至16億美元，財政支持在鼓勵保險公司開展農作物保險方面發揮了重要作用，如圖3。

圖3 2005—2012年直接支付補貼和農作物保險補貼總額（單位：美元）

三是建立以收益為核心的農業補貼政策體系。從根本上解決因不正當激勵而導致的市場效率降低等問題。以反周期支付補貼（CCPs）為例，當實際價格低于目標價格時生產者會收到反周期支付補貼，農民為實現利潤最大化會盡可能增加產量，導致農產品供大于求，偏離市場有效均衡。2008年新農業法將“基于價格的反周期支付補貼”調整為“基于收益的反周期支付補貼”，成為“綠箱”政策。當每單位特定農產品的實際收益（一般以州為單位）低于全國的目標收益時，農民才可收到反周期支付補貼。2009年推出的平均農作物收入選擇方案（ACRE），不直接對農民的收入水平提供支持，而是根據各州的收益水平進行計算。農民若要得到ACRE補貼必須滿足兩個條件，即所在州的實際收益小于ACRE目標收益，并且農戶的實際收益小于農戶目標收益。其中，ACRE目標收益和農戶目標收益均根據近年平均產量和平均價格確定。ACRE補貼力度不斷提高，自2009年啟動時的4億美元，到2012年累計支出達24.5億美元。

農產品銷售補助貸款（MALs）和貸款差額補貼（LDPs）與當年生產的產品類型、數量和價格直接相關，是美國目前僅存的一類“黃箱”補貼政策，但補貼支出已從2008年的8960萬美元縮減到2012年的11萬美元。

附錄：2005—2012年主要補貼項目總額 （單位：億美元）

[1]王永春, 王秀東. 美國農業生產者補貼及其對我國的啟示[J].農業經濟問題, 2008(S1):199-205.

[2]Adapted from CRS Report for Congress:Agriculture: A Glossary of Terms, Programs,and Laws, 2005 Edition - Order Code 97-905, a document in the public domain.

[3]Shield, Dennis A. Federal Crop Insurance:Background and Issues. Congressional Research Service, R40532. April 17, 2009.

[4]U.S. Department of Agriculture, Risk Management Agency. Costs and Outlays of Crop Insurance Program.http://www.rma.usda.gov/aboutrma/budget/costsoutlays.html

[5]資料來源：美國EWG農業補貼數據庫http://farm.ewg.org

[6]王寧. 基于國際經驗的農業補貼對中國農業的啟示[J].世界農業, 2013(04): 46-48(136).

[7]Babcock, Bruce A. Examining the Health of the U.S. Crop Insurance Industry. Iowa Ag Review,Volume 15, Number 4. Fall 2009.http://www.card.iastate.edu/iowa_ag_review/fall_09/article1.aspx

[8]林學貴. 美國、歐盟、日本的“綠箱”支持政策及其評價[J].經濟與管理, 2013(01): 56-63.

[9]許烜. WTO框架下中美農業補貼政策的比較及對我國的啟示[J].國際經濟, 2011 (08): 165-167.