我國環(huán)境影響評價(jià)中公眾參與的問題研究

時(shí)文曉　孫趣　劉靜

1.引言

環(huán)境影響評價(jià)指的是在某一地區(qū)對環(huán)境可能造成影響的重大工程建設(shè)、規(guī)劃、或城市的發(fā)展和建設(shè)、在對區(qū)域的規(guī)劃等活動進(jìn)行以前，對該項(xiàng)活動所可能造成的對周邊的環(huán)境影響情況進(jìn)行調(diào)查、檢測和分析，并通過此次調(diào)查提出可行的措施和方案。從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的目的，使環(huán)境機(jī)關(guān)對環(huán)境價(jià)值考慮科學(xué)化、民主化、制度化、職能化。

公眾參與作為環(huán)境影響評價(jià)中的重要內(nèi)容，也是是環(huán)境法的基本原則之一。環(huán)境影響評價(jià)中的公眾參與是指在環(huán)境影響評價(jià)程序的不同階段，開發(fā)單位、環(huán)評單位、評價(jià)組織及審核環(huán)境影響評價(jià)的機(jī)關(guān)以外的其他相關(guān)行政機(jī)關(guān)、非政府組織、團(tuán)體、地方政府、學(xué)者專家、當(dāng)?shù)鼐用竦扔袡?quán)通過一定的程序和途徑參與與環(huán)境影響評價(jià)有關(guān)的活動，使其符合廣大公眾的切身利益，防止擬議的立法決策、規(guī)劃和具體的開發(fā)活動等損害生態(tài)環(huán)境。

2.我國目前環(huán)境影響評價(jià)公眾參與現(xiàn)狀

1991年我國在亞行提供贈款的環(huán)境影響評價(jià)培訓(xùn)項(xiàng)目是我國環(huán)境影響評價(jià)中的公眾參與的起。而公眾參與問題明確提出則是在1993年，國家計(jì)委、環(huán)保局、財(cái)政部、人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)國際金融組織貸款建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)管理工作的通知》。1997年《環(huán)境噪聲污染防治法》實(shí)施，規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目所在地單位和居民的意見應(yīng)寫入環(huán)境影響報(bào)告書。2006年《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》的頒布與施行，使得公眾參與成為環(huán)境影響評價(jià)制度中的正式程序。

公眾參與作為環(huán)境影響評價(jià)的一個(gè)中心環(huán)節(jié)，這對環(huán)境保護(hù)評價(jià)的民主性具有十分重要的意義，而我國在這個(gè)方面的工作中，公民參與往往只是表現(xiàn)在形式上。

表面上來講，公民參與環(huán)境影響的程序不存在著什么問題。但事實(shí)上公眾表現(xiàn)的作用并不明顯。由于公眾對環(huán)境情況的信息多依靠相關(guān)單位提供，對具體情況缺乏了解，再加上審批部門及環(huán)評機(jī)構(gòu)的非中立性，使得環(huán)境信息的真實(shí)性和全面性無法保證。僅僅憑借問卷調(diào)查，且問卷由相關(guān)單位設(shè)置，無法全面反映公眾意見。而且，無論公眾贊成或是反對擬議項(xiàng)目的建設(shè)，基本上環(huán)境影響評價(jià)的結(jié)果都是通過。也就是說公眾的環(huán)境意見并不是最終結(jié)果的依據(jù)。

3.國外環(huán)境影響評價(jià)公眾參與現(xiàn)狀

3.1美國

美國環(huán)境管理戰(zhàn)略的一個(gè)顯著特點(diǎn)是整個(gè)環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告的制定與實(shí)施的全過程均有公眾參與。NEPA規(guī)定環(huán)境影響評價(jià)制度作為美國的環(huán)境政策，聯(lián)邦政府在進(jìn)行所有的立法建議或者是其他重大建議的決策前，都會對環(huán)境產(chǎn)生的影響進(jìn)行評價(jià)和估算。而編制環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告的必經(jīng)程序和內(nèi)容包括了編制環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書，征求公眾意見并進(jìn)行公眾評議。

美國環(huán)境影響評價(jià)中公眾參與具有下面特點(diǎn)：1、進(jìn)行參與評價(jià)的現(xiàn)實(shí)性。公眾參與的進(jìn)行基本上是在環(huán)境評價(jià)的報(bào)告定稿之前，所征求的意見包含有：被授權(quán)制定和實(shí)施環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適當(dāng)?shù)膰液偷胤綑C(jī)構(gòu)、任何申請人、公眾、利害關(guān)系人，并規(guī)定在任何情況下，90天內(nèi)其他任何機(jī)構(gòu)或個(gè)人都可對最終的環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告表示意見。2、參與評價(jià)對象的廣泛性。包括官方政策、正式計(jì)劃、規(guī)劃、對人類環(huán)境產(chǎn)生重大影響的立法活動等。3、參與評價(jià)的有效性。1978年5CEQ條例對公眾參與意見的反饋部分規(guī)定：個(gè)人及集體的意見都應(yīng)積極回應(yīng)，且意見采納與否都在環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書中或勘誤表中寫出。

3.2日本

日本 1997 的《環(huán)境影響評價(jià)法》將公眾參與程序引入，并規(guī)定在進(jìn)行大規(guī)模的開發(fā)項(xiàng)目時(shí)，經(jīng)營者要進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，通過說明會、聽證會來聽取居民意見，并將根據(jù)公眾反饋結(jié)果來獲得項(xiàng)目許可證。日本參與環(huán)境影響評價(jià)的范圍較廣，公眾介入時(shí)間早，參與評價(jià)的公眾較廣泛，如相關(guān)機(jī)關(guān)、學(xué)者和普通個(gè)人、團(tuán)體及專家。此外，對環(huán)境產(chǎn)生潛在不良影響的違反環(huán)境影響評價(jià)制度的行為，公眾可以進(jìn)行訴訟。

3.3世界銀行

世界銀行的環(huán)境影響評價(jià)的公眾參與的特點(diǎn)是公眾參與貫穿于從立項(xiàng)到環(huán)境影響報(bào)告書的全過程。主要包括在立項(xiàng)前，信息公開；環(huán)境影響評價(jià)開始時(shí)，舉行相關(guān)會議；對環(huán)境評價(jià)草案，全面征求意見；對最終報(bào)告書形成時(shí)，舉辦聽證會和討論會。其最突出特點(diǎn)是：公眾較早介入。

4.國際環(huán)境中環(huán)境影響評價(jià)過程中的公眾參與給我國的啟示

4.1完善公眾參與環(huán)境影響評價(jià)的法律法規(guī)體系

我國現(xiàn)行的立法中，比較強(qiáng)調(diào)國家在環(huán)境保護(hù)上面的權(quán)力，而忽視了公民的環(huán)境保護(hù)權(quán)，這樣就導(dǎo)致了公民在環(huán)境保護(hù)要求上缺乏必要的法律依據(jù)，因此，公民的環(huán)境保護(hù)積極性受到了很大限制。所以，必須要加快制定和完善環(huán)境權(quán)利方面的立法。

4.2 拓寬公眾參與環(huán)境影響評價(jià)的主體范圍

確定公眾參與的主體范圍時(shí)，進(jìn)行利害關(guān)系人和政府的雙向?qū)ふ?。一方面，對可能受影響的單位、社團(tuán)以及公民，環(huán)境行政主管部門應(yīng)向其發(fā)出公告，告知其可以行使的權(quán)利。另一方面，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)信息公開透明化，借助新媒體如新聞發(fā)布會、微博等形式向社會廣為公布相關(guān)信息，保障公民可發(fā)表意見。

另外，我國政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)環(huán)保組織 NGO，以代表公眾參與環(huán)?；顒印Ｊ紫?，通過相關(guān)法律規(guī)定，來保障環(huán)境組織的法律地位。然后，政府和行政主管部門應(yīng)當(dāng)主動在公眾參與環(huán)節(jié)征求其意見。最后政府部門可設(shè)立民間組織和政府組織的聯(lián)合機(jī)構(gòu)來方便NGO 活動開展，使其監(jiān)督功能充分發(fā)揮。

4.3 擴(kuò)充公眾參與環(huán)境影響評價(jià)的方式與時(shí)機(jī)

應(yīng)該拓寬公眾參與時(shí)段，立項(xiàng)階段、界定評價(jià)范圍階段、環(huán)境影響報(bào)告書草案編制階段以及報(bào)告書定稿階段等四個(gè)階段都應(yīng)該有公眾的參與。同時(shí)采取多種方式保障公眾參與，如在居委會或村委會設(shè)立環(huán)境信息中心，發(fā)布相關(guān)項(xiàng)目信息，并由專業(yè)部分負(fù)責(zé)公眾意見調(diào)查與收集；

4. 4完善公眾參與環(huán)境影響評價(jià)的保障機(jī)制

公民對建設(shè)單位不予采納的行為可以向有關(guān)環(huán)保行政部門提出申訴，而環(huán)保行政主管部門則必須要給出書面形式的審核結(jié)果。當(dāng)公眾認(rèn)為該結(jié)果不成立時(shí)也有向上級行政主管部門申訴的權(quán)利。與此同時(shí)，若相關(guān)部門沒能盡到相應(yīng)的審查義務(wù)，公民則可以向其上級部門或是相關(guān)紀(jì)檢部門提起申訴。

4.5完善全民參與環(huán)境影響評價(jià)

開展對公眾的、尤其是中小學(xué)生的環(huán)境保護(hù)意識教育工作，從而從根本上提高公民的環(huán)境保護(hù)意識，讓公民能夠自覺參與到環(huán)境保護(hù)決策中，充分運(yùn)用法律的武器來為了權(quán)利而斗爭。（作者單位：北京師范大學(xué)環(huán)境學(xué)院）

參考文獻(xiàn)

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[4]包君. 論環(huán)境影響評價(jià)中的公眾參與制度[D].西南交通大學(xué)，2012.