論政府營(yíng)銷(xiāo)及其中國(guó)化

陳偉 唐含宇

(中國(guó)人民大學(xué) 商學(xué)院，北京 100872)

一、政府營(yíng)銷(xiāo)理論的產(chǎn)生背景和理論基礎(chǔ)

在信息化和全球化的后現(xiàn)代化社會(huì)中，政府所面臨的公共行政環(huán)境發(fā)生了巨大變化，政府的公共事務(wù)管理能力面臨著新的挑戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)這些變化和挑戰(zhàn)，20 世紀(jì)80年代以來(lái)，新公共管理理論逐漸興起，許多國(guó)家政府將提高公共行政能力作為改革目標(biāo)。21 世紀(jì)以來(lái)，政府的管理理念已經(jīng)逐漸向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，以便在傳遞政府理念的同時(shí)滿(mǎn)足公眾需要。要建立真正的服務(wù)型政府，需要將私營(yíng)部門(mén)“經(jīng)證實(shí)有效的”管理手段，轉(zhuǎn)到公共管理部門(mén)加以應(yīng)用［1］，即政府借鑒企業(yè)營(yíng)銷(xiāo)的理論與實(shí)踐來(lái)提升公共服務(wù)能力，以公眾(顧客)為服務(wù)對(duì)象，運(yùn)用細(xì)分、定位、溝通傳播等營(yíng)銷(xiāo)手段更好地滿(mǎn)足公眾需求，更好地履行公共職能，樹(shù)立政府獨(dú)特的形象，這便是政府營(yíng)銷(xiāo)。

營(yíng)銷(xiāo)思維與營(yíng)銷(xiāo)工具在公共管理領(lǐng)域的應(yīng)用，得益于兩方面理論與實(shí)踐的發(fā)展:一是新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起與公共管理方式的創(chuàng)新，為政府部門(mén)借鑒和采用企業(yè)管理的先進(jìn)理念和技術(shù)提供了契機(jī);二是營(yíng)銷(xiāo)觀(guān)念的拓展與功能的擴(kuò)大，為政府部門(mén)創(chuàng)新管理方式、引入營(yíng)銷(xiāo)觀(guān)念與方法、改善公共管理提供了理論與方法基礎(chǔ)［2］。

政府營(yíng)銷(xiāo)作為一種新生的政府經(jīng)營(yíng)理念和管理模式，仍然緊密依托于深厚的現(xiàn)代公共管理理論。在西方公共管理學(xué)產(chǎn)生并發(fā)展的百余年中，大體上經(jīng)歷了傳統(tǒng)的公共管理理論、新公共管理理論以及新公共服務(wù)理論幾個(gè)階段。20 世紀(jì)80年代以來(lái)，西方許多國(guó)家開(kāi)展的一系列的行政改革，如美國(guó)的“重塑政府運(yùn)動(dòng)”、“競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量運(yùn)動(dòng)”以及現(xiàn)在西方國(guó)家普遍實(shí)施的市場(chǎng)導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度上實(shí)踐并體現(xiàn)著新公共管理理論的價(jià)值觀(guān)。新公共服務(wù)理論是在新公共管理理論的爭(zhēng)論中產(chǎn)生并發(fā)展起來(lái)的。美國(guó)學(xué)者登哈特等首次正式、系統(tǒng)地對(duì)新公共服務(wù)理論加以綜合，并提出了新公共服務(wù)理論。他們認(rèn)為，公共行政的任務(wù)是服務(wù)而非掌舵，政府的首要作用不僅僅是通過(guò)命令來(lái)指揮公眾的行動(dòng)(盡管這樣做有時(shí)可能是合適的)，也不是簡(jiǎn)單地建立一套懲戒規(guī)則和激勵(lì)措施(胡蘿卜或大棒)，而是將人們引導(dǎo)到“合適的”方向上來(lái)［3］。

二、政府營(yíng)銷(xiāo)的基本問(wèn)題

(一)內(nèi)涵

政府營(yíng)銷(xiāo)是傳達(dá)一條信息或塑造一種形象的努力，這種信息或形象應(yīng)當(dāng)能夠促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)與它們各自的利益相關(guān)者之間的相互聯(lián)系。更加暢通的聯(lián)系和對(duì)待機(jī)構(gòu)的更為積極的態(tài)度能夠降低為削除不信任和抵制的成本，這繼而不僅可以通過(guò)降低雙方的交易費(fèi)用而提升效率，而且可以提高以信任為基礎(chǔ)的政策的效力［4］。

政府營(yíng)銷(xiāo)是政府及其職能部門(mén)運(yùn)用市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)的原理和方法，依據(jù)公共行政價(jià)值理念，向公眾(這里的公眾指廣大本國(guó)企業(yè)、居民、社會(huì)團(tuán)體和享受?chē)?guó)民待遇的外國(guó)企業(yè))提供公共產(chǎn)品和服務(wù)并解決國(guó)家事務(wù)和公共事務(wù)，通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行有效的宏觀(guān)調(diào)節(jié)和控制，從而實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的一系列政府行為。

(二)特點(diǎn)

1.整體性

政府營(yíng)銷(xiāo)涉及范圍十分廣泛，包含了所有實(shí)現(xiàn)公眾利益和社會(huì)目標(biāo)的表層和深層的營(yíng)銷(xiāo)理念。表層的政府營(yíng)銷(xiāo)為初級(jí)的、可操作性的營(yíng)銷(xiāo)方式，其表現(xiàn)形式多種多樣，如通過(guò)展示并提供優(yōu)質(zhì)公共物品以招商引資;宣傳城市形象，推介“城市符號(hào)”，從而吸引人才并贏得政府美譽(yù)度;消除社會(huì)危機(jī)、突發(fā)事件帶來(lái)的負(fù)面影響等。深層的政府營(yíng)銷(xiāo)方式具有權(quán)威性和指導(dǎo)性，體現(xiàn)政府的工作方向，指導(dǎo)并規(guī)劃表層的政府營(yíng)銷(xiāo)，例如全國(guó)人民代表大會(huì)上的《政府工作報(bào)告》。

2.公益性

政府營(yíng)銷(xiāo)的產(chǎn)品為公共產(chǎn)品，政府作為公共利益的代表，其營(yíng)銷(xiāo)目的是為了讓公眾從其營(yíng)銷(xiāo)行為中獲得切實(shí)利益，其營(yíng)銷(xiāo)行為必須符合公眾利益，因而具有公益性的特點(diǎn)，這也正是政府營(yíng)銷(xiāo)與企業(yè)營(yíng)銷(xiāo)的本質(zhì)區(qū)別所在。

3.正外部性

經(jīng)濟(jì)學(xué)中的正外部性(positive externality)相對(duì)于負(fù)外部性(negative externality)，是指一個(gè)人或一群人的行為或決策使另一個(gè)人或一群人乃至于整個(gè)社會(huì)得到福利，而受益者卻無(wú)需為所得到的福利付出任何費(fèi)用。政府營(yíng)銷(xiāo)的出發(fā)點(diǎn)是為公眾獲取利益，政府通過(guò)完善法律法規(guī)和各項(xiàng)規(guī)章制度、提供社會(huì)保障、提高政府公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)等營(yíng)銷(xiāo)行為，使公眾利益不斷得到滿(mǎn)足。因此，政府營(yíng)銷(xiāo)具有明顯的正外部性。

4.復(fù)雜多變性

政府營(yíng)銷(xiāo)在實(shí)現(xiàn)其營(yíng)銷(xiāo)目的的過(guò)程中需要進(jìn)行市場(chǎng)環(huán)境分析、市場(chǎng)的細(xì)分與組合、顧客行為的研究、制定公共政策和有效配置資源、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等多種復(fù)雜活動(dòng)。

(三)主要內(nèi)容

1.政府營(yíng)銷(xiāo)的主體

政府營(yíng)銷(xiāo)的主體是政府及其職能管理部門(mén)。政府作為國(guó)家的主要行政機(jī)關(guān)，其職能是國(guó)家職能的具體化，主要包括對(duì)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行控制或施加影響、管理公共服務(wù)事業(yè)、發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)、發(fā)展與其他國(guó)家的經(jīng)濟(jì)關(guān)系等方面。

2.政府營(yíng)銷(xiāo)的客體

一般來(lái)說(shuō)，政府營(yíng)銷(xiāo)的客體包括三大類(lèi):環(huán)境、公共產(chǎn)品、人。其中環(huán)境主要包括投資環(huán)境、旅游環(huán)境和居住環(huán)境。公共產(chǎn)品則主要包括土地及水、礦藏等資源的開(kāi)發(fā)權(quán);基礎(chǔ)設(shè)施及交通設(shè)施的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán);公共事業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)等。人作為政府營(yíng)銷(xiāo)客體的時(shí)候，主要包括高素質(zhì)民眾以及名人效應(yīng)。除此之外，文化、藝術(shù)、創(chuàng)意等精神產(chǎn)品，是一個(gè)地區(qū)文化水平和歷史積淀的重要反應(yīng)，也是政府營(yíng)銷(xiāo)不可或缺的對(duì)象［5］。

3.政府營(yíng)銷(xiāo)的構(gòu)成要素

政府營(yíng)銷(xiāo)構(gòu)成要素與企業(yè)大體相同，即產(chǎn)品、價(jià)格、渠道和促銷(xiāo)渠道，但二者構(gòu)成要素的性質(zhì)截然不同。政府營(yíng)銷(xiāo)的產(chǎn)品屬公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品范疇，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和正外部性。菲利普·科特勒和埃迪尤阿多在《營(yíng)銷(xiāo)大未來(lái)》中把政府產(chǎn)品分為觀(guān)念、實(shí)踐、有形物三大類(lèi)，其中觀(guān)念主要包括看法、態(tài)度和價(jià)值觀(guān);實(shí)踐則包括政府解決公共事務(wù)的一切行為和行動(dòng)。

4.政府營(yíng)銷(xiāo)戰(zhàn)略

政府營(yíng)銷(xiāo)戰(zhàn)略包括營(yíng)銷(xiāo)市場(chǎng)的分析與定位，據(jù)此確立營(yíng)銷(xiāo)目標(biāo)，設(shè)計(jì)營(yíng)銷(xiāo)策劃，市場(chǎng)分析與目標(biāo)市場(chǎng)定位，即采用戰(zhàn)略市場(chǎng)管理的方法對(duì)政府所轄區(qū)域的起始條件、主要機(jī)遇、優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)進(jìn)行正確評(píng)估，然后找到其經(jīng)濟(jì)和發(fā)展的最可靠的途徑。政府營(yíng)銷(xiāo)的策劃與戰(zhàn)略組合通常為“7P’S”的戰(zhàn)略組合，即產(chǎn)品(Product)、價(jià)格(Price)、地點(diǎn)或渠道(Place)、促銷(xiāo)(Promotion)、人員(People)、有形展示(Physical Evidence)、過(guò)程(Process)。

三、政府營(yíng)銷(xiāo)的中國(guó)化

(一)我國(guó)政府營(yíng)銷(xiāo)發(fā)展現(xiàn)狀

各國(guó)政府在借鑒營(yíng)銷(xiāo)理論進(jìn)行公共管理時(shí)，表現(xiàn)出不同的態(tài)度和趨勢(shì)。西方一些國(guó)家已開(kāi)始做一些有益的大膽的嘗試，并且取得不錯(cuò)的效果［6］。相較發(fā)達(dá)國(guó)家政府營(yíng)銷(xiāo)的發(fā)展，國(guó)內(nèi)關(guān)于政府公共管理部門(mén)的政府營(yíng)銷(xiāo)理論的研究還處于起步階段，但中央提出的“科學(xué)發(fā)展觀(guān)”、構(gòu)建和諧社會(huì)和建立服務(wù)型政府等目標(biāo)，表明了我國(guó)進(jìn)行政府管理改革和創(chuàng)新的決心。地方政府雖然開(kāi)始嘗試在一些領(lǐng)域運(yùn)用營(yíng)銷(xiāo)理念、方法和模式，但地方政府對(duì)政府營(yíng)銷(xiāo)的意義和作用并未完全理解［7］。

(二)存在問(wèn)題

盡管我國(guó)中央和地方政府都已意識(shí)到政府營(yíng)銷(xiāo)的重要性，并在實(shí)踐中進(jìn)行了一定的努力和嘗試，但在政府營(yíng)銷(xiāo)的推進(jìn)過(guò)程中還存在許多明顯問(wèn)題。

首先，對(duì)政府營(yíng)銷(xiāo)理論理解不足，地方政府營(yíng)銷(xiāo)理念存在誤區(qū)。由于我國(guó)政府營(yíng)銷(xiāo)理論和實(shí)踐均起步較晚，發(fā)展不完善，雖然在政府管理中逐漸運(yùn)用了營(yíng)銷(xiāo)手段，但從實(shí)踐上看，由于缺乏對(duì)政府營(yíng)銷(xiāo)理論的深入理解，地方政府營(yíng)銷(xiāo)多為無(wú)意識(shí)行為且存在理念上的誤區(qū)。如仍以經(jīng)濟(jì)利益為最終追求，不惜犧牲生態(tài)環(huán)境和公眾利益;“官本位”意識(shí)嚴(yán)重，服務(wù)意識(shí)淡薄，未建立起“服務(wù)型地方政府”理念。而對(duì)于已經(jīng)推行政府營(yíng)銷(xiāo)實(shí)踐的地方政府來(lái)說(shuō)，盡管做出了努力嘗試，但對(duì)營(yíng)銷(xiāo)什么、如何營(yíng)銷(xiāo)還缺乏全面系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，致使在實(shí)踐上表現(xiàn)出營(yíng)銷(xiāo)活動(dòng)的盲目和混亂，毫無(wú)營(yíng)銷(xiāo)策略可言。

其次，地方政府缺乏系統(tǒng)有效的營(yíng)銷(xiāo)發(fā)展規(guī)劃和策略。由于理論缺乏，我國(guó)地方政府的營(yíng)銷(xiāo)行為大多處于模仿西方國(guó)家和地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)的初級(jí)階段，過(guò)度追求眼前成效和政績(jī)，而缺乏有效的調(diào)研和長(zhǎng)期的策略規(guī)劃，閉門(mén)造車(chē)、急于求成的現(xiàn)象均十分常見(jiàn)。

再次，政府營(yíng)銷(xiāo)缺乏有效的管理體系和評(píng)價(jià)體系。地方政府各職能部門(mén)之間聯(lián)系不緊密，各自為政，目標(biāo)分散，缺乏一個(gè)資源共享、協(xié)同共贏的營(yíng)銷(xiāo)平臺(tái)，使得地方資源被化整為零，信息不對(duì)稱(chēng)，導(dǎo)致?tīng)I(yíng)銷(xiāo)效率低下，甚至阻礙了該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。此外，由于地方政府缺乏行之有效的政府營(yíng)銷(xiāo)評(píng)價(jià)體系，對(duì)政府營(yíng)銷(xiāo)的績(jī)效無(wú)從考核，這在一定程度上導(dǎo)致政府公務(wù)人員在政府營(yíng)銷(xiāo)過(guò)程中缺乏積極性和主動(dòng)性。

最后，政府營(yíng)銷(xiāo)對(duì)區(qū)域內(nèi)的文化競(jìng)爭(zhēng)能力、企業(yè)管理競(jìng)爭(zhēng)能力、開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)能力以及綜合競(jìng)爭(zhēng)力的影響并不顯著。

(三)對(duì)策

首先，深入開(kāi)展政府營(yíng)銷(xiāo)理論研究，強(qiáng)化政府營(yíng)銷(xiāo)理念。如前文所述，我國(guó)政府營(yíng)銷(xiāo)理論基礎(chǔ)薄弱，對(duì)政府營(yíng)銷(xiāo)概念、內(nèi)容的理解還比較模糊，因此應(yīng)首先從根本上加強(qiáng)對(duì)政府營(yíng)銷(xiāo)基本理論的研究，在此基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)變政府“官本位”的管理理念，樹(shù)立“顧客導(dǎo)向，公眾導(dǎo)向”的服務(wù)型政府營(yíng)銷(xiāo)理念，在整合區(qū)域多元化需求的基礎(chǔ)上，從根本上轉(zhuǎn)變政府的行政管理理念，提高政府公共行政管理水平，真正做到為人民謀福利，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)謀發(fā)展。

其次，注重政府營(yíng)銷(xiāo)規(guī)劃和策略的選擇，有序深入地推進(jìn)政府營(yíng)銷(xiāo)行為，從而實(shí)現(xiàn)政府營(yíng)銷(xiāo)的可持續(xù)發(fā)展。政府公務(wù)人員應(yīng)從地區(qū)發(fā)展實(shí)踐出發(fā)，深入調(diào)研，充分了解地方公眾的切實(shí)需求，從而有針對(duì)性的指定營(yíng)銷(xiāo)規(guī)劃。對(duì)于本地區(qū)的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)和面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)應(yīng)該有深入的了解，從而在7p’s 策略中找出最適合本地區(qū)同時(shí)區(qū)別于其他地區(qū)的策略組合，既能夠針對(duì)地區(qū)的適時(shí)發(fā)展做出靈活調(diào)整，又具備長(zhǎng)期的統(tǒng)一性。

最后，建立有效的政府營(yíng)銷(xiāo)管理和評(píng)價(jià)體系。在政府營(yíng)銷(xiāo)過(guò)程中，許多政府及其職能部門(mén)經(jīng)常是“紙上談兵”，把重點(diǎn)放在“花哨”的營(yíng)銷(xiāo)策略組合上，而核心的“營(yíng)銷(xiāo)過(guò)程”則缺乏有效的管理。因此，有必要推進(jìn)政府營(yíng)銷(xiāo)整合平臺(tái)的建設(shè)，從而在各職能部門(mén)之間形成有效的聯(lián)絡(luò)網(wǎng)，保證營(yíng)銷(xiāo)策略的順利實(shí)施;同時(shí)，也要積極建立營(yíng)銷(xiāo)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，從而對(duì)政府營(yíng)銷(xiāo)行為及時(shí)有效監(jiān)督和考核。

四、結(jié)語(yǔ)

政府軟實(shí)力建設(shè)，不僅是政府競(jìng)爭(zhēng)力的必要，也是我國(guó)當(dāng)前面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)局勢(shì)和歷史任務(wù)決定的。改革開(kāi)放前長(zhǎng)期困擾我們的短缺經(jīng)濟(jì)狀況已從根本上得到改變。我國(guó)的政府控制能力增強(qiáng)，國(guó)防和軍事實(shí)力大大提升。這對(duì)于完成我國(guó)政府的歷史使命，履行政府職能具有重要意義。與之形成對(duì)比的是，我國(guó)軟實(shí)力發(fā)展卻滯后或被忽視。有效地推進(jìn)我國(guó)政府的營(yíng)銷(xiāo)，既是我國(guó)政府提升軟實(shí)力的重要途徑，也是應(yīng)對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的客觀(guān)要求，更是正確應(yīng)對(duì)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和完成歷史任務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要。

［1］董叢文，楊樹(shù)立.政府營(yíng)銷(xiāo)與營(yíng)銷(xiāo)政府［J］.北方經(jīng)貿(mào)，2005(3).

［2］章興鳴.論政府營(yíng)銷(xiāo)的理論基礎(chǔ)與公共管理方式的創(chuàng)新［J］.河南社會(huì)科學(xué)，2010(6).

［3］珍妮特·V·登哈特(Janet V.Denhardt)，羅伯特·B·登哈特(Robert B.Denhardt).新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵［M］.丁煌，譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010.

［4］阿里·哈拉契米，黃梅，戴鴻鵠.政府營(yíng)銷(xiāo)與品牌管理［J］.東南學(xué)術(shù)，2010(2).

［5］朱華鋒.政府營(yíng)銷(xiāo)論綱［M］.合肥:中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社，2010.

［6］LILLEKER D.Political marketing:Principles and applications［J］.Journal of Marketing Management，2013(11).

［7］蘇悅娟，孔祥軍.地理標(biāo)志的政府營(yíng)銷(xiāo)理論依據(jù)和戰(zhàn)略研究［J］.廣西社會(huì)科學(xué)，2010(10).