商洛市五小水利工程建設存在問題及對策淺析

劉 靜

（商洛市城區河道與灌區管理站 陜西 商洛 726000）

商洛是一個“八山一水一分田”的土石山區，轄六縣一區，126個鎮（辦），1795個行政村，總人口243.05萬人，其中農業人口158.66萬人，農村戶數54.58萬戶，總土地面積19292km2，耕地面積 192.13 千 hm2，常用耕地131.58千hm2，境內山高坡陡，全市地面坡度在25°以上的土地面積占總面積的69.4%，25°以下緩坡地面積占30.6%，而6°以下的平川地面積僅占總面積的7.86%，立地條件差，地塊小且分散，無法形成規模灌溉，農田水利化程度低，工程老化失修嚴重，工程管理滯后等嚴重制約著商洛市現代農業的發展。因此，推進“五小水利”工程建設，充分利用河溝水利資源，改善農業灌溉條件成為商洛現代農業經濟可持續發展的重要保障。

1 商洛市“五小水利”工程建設概況

近年來，全市建成小水池695座，小水堰182座，小水窖12300眼，小泵站176處，小水渠1876km，灌溉面積13.68千hm2，占農田面積的7%。自2009年以來，商洛市利用中央財政小型農田水利設施建設補助專項資金，實施了柞水縣、洛南縣、商南縣、山陽縣、丹鳳縣等“五小水利”工程，共完成專項資金954.05萬元，其中中央補助專項資金470萬元，省級補助專項資金188萬元，市縣配套資金106.3萬元，群眾投勞折資189.75萬元；先后有鎮安縣、商州區、丹鳳縣、柞水縣、洛南縣等5個縣被列為中央財政小型農田水利重點縣，共完成中央財政小型農田水利重點縣項目資金1.47億元，其中中央財政補助資金5400萬元，省級財政補助資金3075萬元，市級配套資金303萬元，縣級配套資金925萬元，群眾投勞折資1063.77萬元，整合資金4281萬元。共新建小水池76座，小水堰72座，小水窖230眼，小泵站4處，小水渠263km，新增恢復灌溉面積4.82千hm2。這些“五小水利”工程的建成，極大地改善了商洛市農業生產條件，提高了農業抗旱減災能力。

（1）因地制宜，科學規劃。

組織水利專家和技術人員，在深入調查研究的基礎上，針對土地類型和特點，合理確定工程形式和建設標準。對大田灌溉地區以渠道維修配套為主，對大棚菜、經濟林果灌區以小塘壩、小泵站為主，發展管灌、噴灌、滴灌等高效節水灌溉為主，對地塊小坡度大的土地，以小塘壩、小堰閘為主，使每一塊地都能灌上水。

（2）依托項目，加大投入。

建立了“統籌管理、統分結合”的支農資金整合機制，充分發揮切塊資金的粘合力，進一步放大了財政專項資金的使用效應。近年來，先后整合各涉農項目資金4千多萬元，用于“五小水利”工程建設，形成提引蓄能力1800萬m3。

（3）加強領導，落實責任。

為確保“五小水利”小型農田水利項目的順利建設，建立了行政和技術雙線運作機制。市、區縣成立了中央財政小型農田水利設施建設領導小組，及時研究解決工程建設中存在的困難和問題。同時層層簽訂項目建設責任書，明確各級建設任務責任。在財政局成立項目資金協調領導小組，強化資金的落實和調度。水務局成立技術指導小組，加強技術指導和科技支撐。

（4）加強管理，規范運行。

一是嚴格實行“五制”管理。積極探索競爭立項、民辦公助、公示公告、工程監理等項目管理機制，確定項目縣區。項目實施過程中，積極推行“項目法人負責制、招投標制、工程建設監理制、合同管理制”和群眾義務監督員機制，提高了工程管理水平。二是改革了資金管理方式，下放了資金管理權限。按照中央宏觀指導、地方自主選項的管理模式，將“五小水利”項目權限下放到縣級管理，建立了權責匹配的管理方式。三是嚴格執行項目資金報賬制，確保項目資金安全。四是積極探索工程管護制度。建立健全了縣（區）、鎮、村三級“五小水利”工程管理網絡，編制了《“五小水利”工程管護體制機制改革方案》，逐步建立了符合本地實際的工程管理體制和運行機制。另外，強化監督檢查機制，積極推行績效考評機制，工程進度明顯加快，工程質量明顯提高。

2 商洛市“五小水利”工程建設存在的主要問題

（1）失修問題突出。

商洛市“五小水利”工程大都修建于上世紀六、七十年代，由于設計標準低、建設質量差、維護資金缺乏等原因，工程老化失修現象嚴重，設施功能不斷衰減，工程完好率僅有50%左右。據水利普查數據，全市現有76.65千hm2基本農田中，有灌溉設施的基本農田20.56千hm2，因長期缺乏必要的資金投入，不少支斗渠破損嚴重，機電設備超期服役，設施帶病運行，“五小水利”工程一直處于“吃老本”狀態，難以滿足大旱之時的灌溉需要。

（2）建設資金投入不足。

目前，商洛市“五小水利”工程建設主要依靠中、省財政投入，全市六縣一區全部屬于國家級貧困縣，政府和群眾用于“五小水利”工程建設的資金很少，工程建設過程中配套資金難以落實，建設速度和規模較小，很難滿足現代農業對“五小水利”工程建設的需求。全市無水基本農田56.09千hm2，占基本農田總量的73%，農田水利化程度偏低，基本農田抵御自然災害的能力低，嚴重制約了現代農業的發展。

（3）管理機制體制不完善。

一是重建輕管現象普遍。由于地方財政拮據，沒有列支工程運行管理費，無維修養護經費，管理人員報酬不能落實，致使工程效益逐年遞減，甚至報廢。二是“五小水利”工程產權不明晰，尤其是大量“五小水利”工程基本是由鄉、村或農戶管理使用，但產權歸水利部門，使用權和管理權分離形成了工程有人使用，卻無人維護的局面，加之群眾輕農棄灌的思想，大量“五小水利”工程沒有發揮應有的效益。

3 加強商洛市“五小水利”工程建設的對策

商洛市屬于西部集中連片的貧困山區，自然條件惡劣，農業生產條件差，“五小水利”工程建設水平遠遠落后于農業經濟發展對水利建設的要求，因此，加強“五小水利”工程建設是商洛市一項緊迫而又長期的戰略任務。

（1）建立健全“五小水利”工程建設的投入保障機制。

商洛農業生產條件差，土地分散，基本農田多數呈零星分布，坡地多、平地少，水澆地更少，小型灌區田間配套設施不完善，農田水利設施建設落后，在商洛高山區發展小水窖，中山區發展小水池、小泵站，低山區發展小水堰、小水渠十分急需和必要。一是要整合國家項目資金，積極爭取國家項目，通過競爭立項，將項目優先向組織措施落實、發揮作用大、群眾積極性高的地方傾斜，充分發揮國家資金的激勵引導作用。二是要加大地方財力投入，將每年土地收益的10%用于水利事業的建設。三是鼓勵民間資本參與小型水利建設，改善水利投入不足的狀況，減輕政府的資金壓力。

（2）取消落后地區“五小水利”工程建設項目地方配套資金。

商洛市屬于西部貧困地區，地方財政困難，配套資金難落實，影響項目的實施進度和質量。中、省要落實貧困地區項目建設有關政策，取消或大幅度降低市、縣財政資金配套比例，保證建設投入資金全額到位，確保“五小水利”工程建設標準不降低，為現代農業發展奠定基礎。

（3）加大中央財政對“五小水利”工程田間配套和更新改造投入。

“五小水利”工程普遍缺乏管理運行費用，工程老化失修嚴重，灌區灌溉面積萎縮，國家應將“五小水利”工程和小型灌區配套更新改造列入投資計劃，逐年安排一些資金用于已成“五小水利”和灌區田間配套工程更新改造，確保長期發揮效益。另外，按照中、省、市縣共同分擔的原則，安排一定的維修養護資金，用于“五小水利”工程維修養護，共同推動“五小水利”工程建設良性健康發展。

（4）深化農村水利工程產權制度改革。

通過租賃承包等方式吸引社會資金投資農村“五小水利”建設管理，明晰“五小水利”工程所有權，利用租賃、承包、拍賣、股份合作等方式，放開經營權和使用權，逐步建立起責、權、利統一，所有權明晰，經營權、使用權放活，多渠道籌資的新機制。陜西水利