水務工程項目管理服務與代建制統籌發展的思考

侯曉峰 馬 蕓

（西安水務（集團）工程建設管理有限公司 陜西 西安 710018）

國家進行工程建設項目組織實施方式和投資體制改革十年來，設計采購施工（EPC）/交鑰匙總承包、建設—轉讓（BT）、建設—經營—轉讓（BOT）、建設—擁有—經營（BOO）、建設—擁有—經營—轉讓（BOOT）等工程建設項目組織實施方式蓬勃發展。與此相比，專業化工程項目管理服務以及代建制發展比較緩慢。水務行業建設工程專業性強，一般都涉及國計民生而且具有不同程度的行業壟斷性，專業化工程項目管理發展和代建制改革比較滯后。隨著國家全面深化改革的深入，水務工程項目管理服務與代建制改革發展勢在必行，培育并壯大水務工程項目管理公司將是水務集團做大做強的必然選擇。

1 國家工程建設項目組織實施方式和投資體制改革

在我國，真正稱得上項目管理的開始應該是利用世行貸款的項目——魯布革水電站［1］。該工程1984年在國內首先采用國際招標，日本大成公司以低于標底的40%中標，在工程中實行了項目管理，使工期縮短了數月，取得了工程建設的很大成功。國家在“魯布革工程管理經驗”試點基礎上，于1988年建立了工程監理制度，初衷就是推行現代化的項目管理制，但項目法人迫于法規聘請監理的同時卻不肯將投資、進度、合同等管理放權（委托），造成監理實際職責集中于質量管理，沒有成長為國際上真正意義的項目管理企業。

國家工程建設項目組織實施方式和投資體制改革發端于2003年～2005年，分別由國家建設部和發改委主導。建設部《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》（建市[2003]30號）強調工程總承包和工程項目管理是國際通行的工程建設項目組織實施方式，是我國工程建設項目組織實施方式的改革方向，并對培育發展專業化的工程總承包和工程項目管理企業做出了制度安排，提出的工程項目管理主要方式為項目管理服務（PM）和項目管理承包（PMC）等；建設部《建設工程項目管理試行辦法》（建市[2004]200號）規定建設工程項目管理是指從事工程項目管理的企業受工程項目業主方委托對工程建設全過程或分階段進行專業化管理和服務活動，并對建設工程項目管理的適用范圍、企業資質、執業資格、服務范圍、服務內容、委托方式、聯合投標、合作管理、管理機構、服務收費、執業原則、獎勵、禁止行為、監督管理、行業指導等作了比較全面的規定，是建設工程項目管理企業發展的基礎和指南。

《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[2004]20號）要求對非經營性政府投資項目加快推行“代建制”，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設工程實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交使用單位。之后，許多省市政府出臺了代建制管理的地方性法規，并逐漸形成了三種代建制管理模式：一是以北京、四川為代表的政府機構委托項目管理公司競爭代建模式，通過市場化方式解決專業化問題；二是以上海為代表的政府授權的投資公司委托項目管理公司競爭代建模式，將其投資管理職能和工程管理職能分別移交給投資公司和工程管理公司，與新加坡的政府投資項目管理模式類似；三是以深圳為代表的政府專業管理機構直接代建模式，將對政府投資工程的監督由分散監督變為集中監督，是一種政府集中采購的形式，與香港地區的工務局模式相似［2］。國家于2005年頒布了《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營經濟等非公有制經濟發展的若干意見》、《市政公用事業特許經營管理辦法》等，鼓勵個體私營經濟進入公用事業和基礎設施領域的投資建設與運營，各地在具有經營性的公共項目中嘗試引入私人部門的管理和運行機制，采用BT、BOT等模式。

2 代建制缺失系統的頂層設計

代建制應當是與投資體制改革相適應的工程建設組織實施方式改革的頂層設計，不應局限于非經營性政府投資項目建設，而是與投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化相配套，規定工程建設應全面推行代建制，并建立統一的市場準入與市場培育體系。或許是當初投資體制和工程建設組織實施方式改革的主導部門不同，代建制從一開始就缺乏整體性和全方位的制度安排，沒有與推動工程項目管理企業的發展進行統籌規劃，造成了10年之后工程項目管理企業和市場仍遠沒有發育成熟。

一方面，由于沒有相應的法規制約，許多業主認為委托工程項目管理企業代為建設不但增加費用，而且是對自身權利和利益的約束，因而延用傳統模式自行組建機構進行建設管理的仍然普遍，或是以EPC等方式進行發包，從而取代了工程項目管理；另一方面，工程項目管理是一項智能化的高端咨詢服務，對管理人員的綜合素質要求較高，既要懂技術又要懂管理，既要搞好現場施工管理又要具備良好的溝通能力，因此管理人員的成本較高，由于沒有成熟的市場和相應的配套政策，工程項目管理取費偏低，難以吸引高素質人才參加項目管理，影響了工程項目管理企業的發展。

因此，我國的代建制從某種意義上說是一項不徹底的改革，并沒有根本解決專業化和市場化問題，質量事故、工期拖延、費用超支等問題仍然不少。代建制應當是專注于工程項目管理效用充分發揮并超越部門色彩的系統全面的制度設計和安排，通過政策引導和市場作用促進工程項目管理企業的成長和提高，通過實施投資控制、工期控制、質量控制、安全控制和廉潔控制等管理技術，真正實現提高工程建設管理水平并保證工程質量、工期和投資效益。

3 工程項目管理資質與工程項目管理企業培育

《建設工程項目管理試行辦法》規定項目管理企業應當具有工程勘察、設計、施工、監理、造價咨詢、招標代理等一項或多項資質，除《工程建設項目招標代理機構資格認定辦法》外，之后陸續頒布的《建設工程勘查設計資質管理規定》、《工程造價咨詢企業資質管理規定》、《工程監理企業資質管理規定》、《建筑企業資質管理規定》也明確了工程勘查設計、造價咨詢、工程監理、建筑業等企業從事工程項目管理的執業資格。住建部于2008年印發的《關于推進大型工程監理單位創建工程項目管理企業的指導意見》進一步明確了工程項目管理企業的基本特征，提出了創建工程項目管理企業的基本原則和措施。

2005年國家發改委第29號令《工程咨詢單位資格認定辦法》及《國家發改委關于適用＜工程咨詢單位資格認定辦法＞有關條款的通知》（發改投資［2009］620號）規定，工程項目管理分為全過程策劃、全過程策劃和準備階段管理、全過程策劃和實施階段管理、全過程管理四個層次，要求全過程管理應具備規劃咨詢、編制可行性研究報告、工程設計以及工程監理或設備監理資格。

顯然，由于管理體制等原因，國家住建部的系列規定與國家發改委的相關規定存在矛盾，對工程項目管理的資質規定還存在許多不一致的地方。工程咨詢、工程勘查設計、造價咨詢、工程監理、建筑業等企業都可以創建工程項目管理企業，但這些企業普遍缺乏知識全面的工程項目管理人員，實施跨專業、全方位、全過程的工程項目管理不同程度地存在缺陷和困難，需要進行資源整合從而實現優勢互補，提升工程項目管理水平。雖然現行的相關規定對全過程或分階段工程項目管理都是允許的，但實踐中全過程工程項目管理更能體現價值和發揮效用，比如從項目報建階段的環境影響評價到建設階段的管理控制再到工程竣工環保驗收，這些需要全過程管理的項目如果分階段管理，很容易帶來推諉扯皮，一個衛生防護距離問題就可能造成難以彌補的損失。

現實中，一些專業性強的建設單位組建的工程建設管理機構，由于長期從事全過程工程項目管理，從項目決策、項目報建、征地拆遷、項目招標、合同管理、施工管理、竣工移交到項目后評價管理等各個階段都積累了豐富的經驗，培養了一批工程項目管理人才，甚至經歷過使用外資的工程項目管理，從貸款的使用規則到招投標程序、設備材料管理及結算都運作的井井有條，具有較高的全過程工程項目管理能力。同時，長期的工程項目管理中與政府相關部門建立了良好的關系和人脈資源，與勘查設計、設備供貨、土建施工、設備安裝、工程監理等眾多公司建立了良好互動的合作關系，從優化設計、設備選型到工程投資、安全質量、工期等方面控制積累了豐富知識和經驗。但是，由于國家并沒有工程項目管理的專項資質，這樣的工程建設管理機構又不具備申請工程咨詢、工程勘查設計、造價咨詢、工程監理、建筑業等資質條件，如果這些機構不能繼續從事工程項目管理，將是那些專業性強的工程項目管理行業的一大損失，應當引起改革主導部門、相關行業、上級主管部門或集團的重視。

4 水務工程項目管理企業發展思考

項目管理是系統集成，工程項目管理人員就象一個系統工程專家，當然應當具有專業背景，但更需要運用系統工程方法、技術并經過長期的實踐和積累?！督ㄔO工程項目管理規范》（GB/T50326-2006）就將建設工程項目管理定義為：運用系統的理論和方法，對建設工程項目進行的計劃、組織、指揮、協調和控制等專業化活動。因此，經過了全過程工程項目管理長期實踐，經驗豐富、實力雄厚的工程項目管理公司，不僅可以從事相關行業的工程項目管理服務，也完全可以勝任跨領域的服務。代建制和工程項目管理企業市場準入制度現狀，一方面制約了工程建設組織實施方式改革發展的進程，但也為工程項目管理企業的發展提供了政策空間。較大的企業集團完全可以通過系統內的扶持，即工程項目管理可以不通過招標而是直接委托下屬的工程項目管理企業，并為這樣的企業取得市場準入資格創造條件，幫助其發展壯大。

水務工程并不是一個準確的概念，在這里主要是指那些專業性較強的部分水利工程和給水排水工程，主要包括政府投資和國有企業投資的較大規模的工程。以西安市為例，政府投資的水務工程普遍沒有推行代建制，而規模較大的污水處理工程大部分推行了專業化工程項目管理。但是，正如前已述及的原因，承擔污水處理工程項目管理的公司正面臨著發展的機遇和挑戰。一方面，目前陜西省和西安市代建制立法尚未完成，在“法無禁止即可為”的全面深化改革環境下，工程項目管理企業可以通過集團公司的支持以及自身的努力，直接接受集團委托承擔集團系統內工程項目管理，拓寬業務范圍并提升實力；另一方面，通過資源整合和實施人才戰略，完全有可能發展為具有較強工程項目管理競爭力并能承擔工程總承包的企業，從而成為集團公司做大做強向外發展的重要支柱，并在政府投資項目推行代建制過程獲得相當的份額。陜西水利

［1］江蘇省住房和城鄉建設廳.工程項目管理服務與實踐［M］.北京:中國建筑工業出版社，2010.

［2］王建中，尹貽林.代建項目管理指南［M］.天津:天津大學出版社，2013.