構建城鄉一體化的基本養老保險制度的探究

劉陽陽，李三梅

（大連財經學院，遼寧 大連 116000）

新農保和城鎮居民社會養老保險制度的確立，標志著我國進入了“制度養老”時代，我國城鄉居民人人老有所養的愿望在制度上最終完成。然而，與制度全覆蓋相伴隨的是，我國城鄉居民社會養老保險二元格局和“碎片化”問題顯得愈加嚴重。2014年2月7日國務院常務會議決定，在已基本實現新型農村社會養老保險、城鎮居民社會養老保險，依法將這兩項制度合并實施，在全國范圍內建立統一的城鄉居民養老保險制度，并在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險保持基本一致。構建城鄉一體化的基本養老保險制度是我國統籌城鄉居民社會養老保險體系的關鍵步驟。

1 新型農村養老保險和城鎮居民養老保險的現狀

（1）新型農村養老保險的現狀。伴隨著城市化進程加快、可使用的耕地逐漸減少、農村人口逐步老齡化、傳統的家庭養老模式逐漸弱化等因素的影響，給農村傳統的養老模式受到極大沖擊，農村傳統的養老模式已不能滿足農民的需要，將農民納入社會養老保險體系具有一定的歷史必然性。

黨的十七屆三中全會明確提出要加快健全農村社會保障體系，并于2009年3月在全國10%的縣（市、區）開展新型農村社會養老保險試點。新農保借鑒了城鎮職工基本養老保險制度的“統帳結合”的模式，采取“個人繳費、集體補助和政府補貼相結合”的籌資模式，政府每月發放最低55元的基礎養老金和個人賬戶相結合的支付結構，對于凡滿16周歲（不含在校學生），未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民，均可在戶籍所在地自愿參加。新農保的推出進一步加快了養老保險制度的改革，實現農民基本權利，縮小城鄉差距，維護社會穩定，促進新農村建設和構建社會主義和諧社會具有重大意義。

目前截止截至2013年底，全國參加新農保、城居民保的總人數已達到4.98億人，其中領取待遇人數達1.38億人。新農保覆蓋范圍逐步擴大的同時，也存在著一些問題，保障水平較低，不能調動農民參保積極性。農民的思想較為落后，對新農保養老保險的認識不足，參保積極性不強。缺乏統一的養老保險立法，我國各地政府實施農村社會養老保險基本上都以國務院辦公廳2009年印發的《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》為基礎，法律層級較低，制度缺乏強制性和可持續性，無法公正地保證農民的權利。新農保基金暫時實行縣級管理，管理層次較低，缺乏多元化的投資渠道，面臨著通貨膨脹貶值的風險，在管理和運作上缺乏法制化和規范化，一些管理部門為尋找增值渠道，違規投資，違規運作，造成養老保險基金的流失。這些存在的問題都阻礙了養老保險制度的發展，而新農保和城居保的合并對進一步推動養老保險制度增強公平性、適應流動性、保證可持續性將發揮積極作用。

（2）城鎮居民養老保險的現狀。隨著1997年統一的城鎮職工養老保險制度的建立，2009年保障廣大農村老年人的新型農村養老保險制度開始試點并日益完善，我國養老保險體系的短板即城鎮無業居民的養老問題逐漸凸現出來，為完善我國的養老保險制度，解決城鎮無業居民的養老保險問題，在2011年7月1日城鎮居民養老保險制度在全國試點運行，這是繼2009年新型農村社會養老保險試點后黨中央、國務院為加快建設城鄉居民的社會保障體系作出了又一重大戰略部署。這一重大戰略的部署填補了我國養老保險制度中重要的一片空白。城鎮居民養老保險和新農保在制度設計上有很多共同之處，都是由政府主導建立的社會養老保險制度，實行個人繳費、政府補貼相結合，社會統籌和個人賬戶相結合，基本原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”。而截至2013年底，全國參加城鄉居民養老保險的總人數達到4.98億，其中2399萬為城鎮非從業居民。其中城鎮居民參保人數較少，如果單純針對這一兩萬人再建立經辦機構和隊伍，再增加相應的機構來管理，造成資源浪費，不利于節約成本，不利于規模管理。與此同時，基本養老保險關系轉移接續不暢，造成農民工等流動人口參保積極性不高，甚至退保現象的發生，而此次新農保和城居保的合并，對城鄉居民養老保險和城鎮職工養老保險的銜接轉換作了明確規定，使廣大農民工和城鎮非從業居民進可在城鎮職工養老保險參保繳費并享受相應的待遇，退可由城鄉居民養老保險制度兜底。據人社部統計，2012年全國農民工總量達到2.62億人，同期參加城鎮職工養老保險的農民工數僅為4543萬人，由于農民工這種職業的特殊性，農民工有時出去打工，有時回家種地，農民工對養老保險的積極性不高，絕大部分農民工都游離在養老保險制度之外。在此之前農民工對養老保險的積極性不高，不能保障他們的合法權益，而建立城鄉居民養老保險及相應配套政策能激勵勞動者參保積極性，在一定程度上給予了農民工和城鎮非從業居民自由度，使農民工群體和城鎮非從業居民受益，對于擴大養老保險覆蓋范圍具有積極的推動作。

2 構建城鄉一體的基本養老保險制度存在的問題

（1）保障水平較低，保障金額較少。每月55元的養老金很難滿足農民的基本養老需求，尤其是老年人作為體弱多病的弱勢群體，再加上上醫療費用等支出，更是難以滿足老年人的日常生活。據人社部統計，2013年我國城鄉居民基本養老金月人均達到81元，而民政部數據顯示，中國平均城市、農村低保標準分別為每人每月352元、189元。也就是說，城鄉居民養老保險待遇不及低保一半。盡管城鄉居民還有其他收入，但是對于逐漸失去勞動能力的60歲以上老人來說，養老金不能止于零花錢。雖然城鄉居保的全覆蓋解決了廣大農民和城鎮居民從無到有的問題，在制度上填補了我國養老領域的最后一片空白，但是81元的購買力著實讓人感覺有些悲催，2009年，城鄉居民試點初期全國大部分地區的待遇是人均每月55元，大約能夠買50斤大米，2013年，81元只能買40斤左右的大米。要讓低收入群體不光在名義上進入養老保險制度的框架，而且要享受到有效的保障，“名義保障”與“時效保障”的反差值得我們去思考和探究。

（2）具有“半強迫”性質。城鄉居民養老保險制度規定，已年滿60周歲的老人不用繳費，可以按月領取基礎養老金，但其符合參保條件的子女必須參保繳費，否則不能領取老人養老金。這一規定不僅使很多農民產生反感，同時也使得一部分無子女贍養或子女不孝的老人領不到基礎養老金。此外地方政府存在逐級壓任務、定指標的情況，各級干部為逐政績，對城鄉居民半哄半逼要求其參保。

（3）存在虛報冒領、擠占挪用、貪污浪費等違法違規行為。由于資金監管方面存在漏洞，沒能充分制度的保障作用，浪費了資源，使該受到保障的群體沒能得到應有的保障，而沒有資格領取養老金的人員虛假冒領，違背了城鄉居民養老保險制度的目的。由于我國一些地方建設投資資金短缺、社保基金運行管理機構的職能劃分不清、缺乏對社保基金監督、相應的法律法規制度不健全、信息化建設滯后、道德風險的存在等原因，致使社保基金被擠占挪用。如2004年山西太原發生的挪用詐騙社保基金案、2006年上海社保基金挪用案、2007年廣州社保基金挪用案。

相關法律制度不健全，致使虛報冒領騙取養老金的情況時有發生。由于領取養老金的人數多、規模大，對領取養老金的人員缺乏有效地審核、管理。由于養老保險金經辦機構人員少、內部控制制度不健全，對領取養老金人員的生存狀況不足，領取雙份退休金、領取已過世人員養老金的情況時有發生，造成了社會資源的浪費，增大了養老金的給付壓力。

3 構建城鄉一體化基本養老保險制度的重要意義

（1）目前我國已基本實現新型農村社會養老保險、城鎮居民社會養老保險的全覆蓋，并且兩種制度極為類似，又是先后設立的，所以水到渠成地將這兩種制度并軌形成城鄉居民養老保險制度，這標志著我國破解我國社會養老制度“碎片化”問題邁出了重要一步，為建立統一的國民基本養老保險制度改革打下基礎。這兩種制度并軌形成一系列的政策推手，并將有利于推動解決長期以來我國城市化發展過快帶來的一些城鄉結合地帶的村干部參保、被征地農民參保、回向農民工及長期在外打工的未參保人員、退保人員等群體的參保、斷保接續等遺留問題，合并其相關的碎片化的社保制度。

（2）構建城鄉一體化的基本養老保險制度是城市化的必然要求。隨著城市化進程的加快，人均占有的耕地越來越少，越來越多的農民進城務工。建立城鄉居民養老保險正是順應城市化發展，推進城鄉一體化而提出的，有利于農村人口的流動，保障了農民的利益。

（3）維護社會公平，實現城鄉一體化的需要。社會保障制度是社會公平的基礎性制度，不僅可以為人民生活一視同仁地公平提供基本保障，同時也是調節社會收入分配的重要手段。城鎮居民養老保險和新農保覆蓋的人群大都是低收入群體，通過這兩項制度的合并整合，可以把公共資源更多地向他們傾斜，更好地促進發展成果全民共享，縮小收入分配差距，促進社會公平正義。當前，我國存在地區發展不均衡、城鄉差距仍然較大，不僅影響經濟與整個社會的和諧發展，也成為阻礙城鎮化進程的關鍵因素。國家統計局公開數據顯示，目前我國城鎮和農村的收入水平保持3倍左右的差距。社科院公布的《社會藍皮書》顯示，2012年我國城鎮居民養老保險和新型農村社會養老保險的參保率分別呈上身趨勢，其中，城鎮職工人均養老金水平已達2.09萬元，新農保為859.15元，兩者相差24倍之多。

（4）構建城鄉一體化的基本養老保險制度有利于節約成本增加效率。由于新農保和城居保兩種制度極為類似，又是先后設立的，重要的是城居保的參保人數較少，在統籌層次較低的情況下，如果單純針對這一兩萬人再建立經辦機構和隊伍，再增加相應的機構來管理，造成資源浪費，不利于節約成本，不利于規模管理，而新農保和城居保的合并有利于整合資源，有利于節約成本增加效率。

（5）完善我國社會保障體系，構建社會主義和諧社會的必然要求。改革開放30多年來，城鄉以及地區之間的收入差距不斷擴大，養老保險制度的不健全嚴重影響和諧社會的構建。建立城鄉一體化居民養老保險制度有助于提高農民的福利，有助于勞動力在全國范圍內自由流動，刺激經濟發展，并在一定程度上消除收入分配不公，縮小貧富差距，緩和社會矛盾，也有助于打破用工制度的身份界限，提高農民的社會地位，保證公民享受平等的社會保障權利，帶動農村社會勞動力向二、三產業，逐漸縮小城鄉與地區之間的差距，推動整個國民經濟和社會的和諧發展。

（6）構建城鄉一體化的基本養老保險制度為實現養老保險多軌合并，實現養老保險體系整體一體化提供借鑒。我國目前的社會養老保險是多軌并行，按照職業和身份的不同，我國養老保險制度主要分為城鎮職工養老保險、機關事業單位養老保險、城鎮居民養老保險、新農保等，多項制度參保方式以及待遇不一。新農保和城居保的合并為養老保險多軌合并邁出了重要的一步，有助于破除城鄉二元結構，為社會養老保險實現城鄉一體化邁出的第一步，逐步實現城鄉基本公共服務均等化邁出重要步伐。為構建一個全國統一的水平差距不大、相互銜接的基本養老保障制度和建立多層次、多維度的養老保障體系奠定基礎。

4 構建城鄉一體化的基本養老保險制度的建議

（1）優化財政支出結構，加大財政投入，適當提高保障水平。中央、省級政府在全面推進城鄉居民養老保險的同時，應繼續加大中央與省級財政轉移支付能力，逐步提高基礎養老金待遇和統籌層次，逐步建立基礎養老金待遇與經濟社會發展水平相適應的協調增長機制，循序漸進提高待遇水平，讓廣大城鄉居民共同分享經濟社會發展改革成果。

（2）不斷完善相應制度，加強激勵力度。堅持制度的普惠價值觀念，對年滿60周歲的老年人領取養老金必須要其符合條件的子女參保的規定進行完善，避免將父母的養老權益與子女的繳費捆綁在一起。在地方政府可承受范圍內，結合本地實際，可以考慮基礎養老金按不同的繳費檔次差別給付，與繳費檔次呈正相關關系。同時也可增設高檔次繳費標準，滿足不同群體、不同收入水平的參保需求，加大繳費激勵，調動城鄉居民對較高檔次養老保險的投保積極性，激勵和引導城鄉居民早參保、多繳費、多受益。

（3）增強養老金保值增值能力，拓寬投資渠道。科學合理利用基金滾存結余的運營來達到保值與增值的目的，以便實現城鄉居民養老保險制度的可持續發展。拓寬養老金投資渠道。建立規范完善的投資市場，建立統一規范的社保基金投資運營機構，對社保基金投資進行科學有效地利用，以實現養老金的保值增值；建立健全相應的法律法規來約束和避免社保基金領域中的低效率和道德風險。探索新的投資渠道，例如采用商業銀行托管下的委托管理方式，有限度允許基金進入市場。

（4）加強城鄉基本養老保險基金監管，嚴肅查處虛報冒領、擠占冒領、擠占挪用等違法違規行為，充分發揮城鄉基本養老保險制度的保障作用。嚴懲擠占挪用基金的相關人員，嚴查地方建設基金來源、擴寬監督范圍，對城鄉基本養老保險基金的監管建立相應的法律法規，實行依法有序監管，加快信息化建設，實行高效監管，提高監管人員的綜合素質，保證監管質量。建立相應的城鄉居民養老保險基金監督和管理委員會，個人賬戶基金交給個人賬戶基金管理委員會管理。

（5）加快城鄉戶籍制度改革。我國城鄉割裂的“二元”戶籍制度在一定程度上削弱了經濟要素的自由流動，阻礙了城市化進程，不利于勞動力的流動，進而阻礙全國統一的勞動力及人才市場。由于養老保險制度與戶籍制度直接掛鉤，拉大了城鄉及地區之間的差距，加劇了社會分化，不利于構建城鄉一體化的基本養老保險制度。我們必須加快戶籍制度改革，逐步拆除構成“二元”養老保險制度的社會基礎，為構建城鄉一體化基本的養老保險制度鋪平道路。

（6）增強城鎮居民的參保意識，提高城鎮居民的思想認識，加大政府的工作力度。長期以來，農民受小農思想影響較為嚴重，比較注重眼前既得利益，不以長遠眼光看待社保政策，對社保政策心存疑慮，長期受“養兒防老”傳統觀念影響，與此同時，之前受養老保險缺乏保障性，認為不如把錢儲蓄起來自己養老，參加養老保險不合算，基金管理不規范等問題的影響，均對城鎮居民的參保意識產生了一定的消極影響。因此，各級政府應把城鎮居民養老保險列入重大民生工程，高度重視和大力支持，相關部門積極協調、配合，政府人社部門全力抓好工作的開展，廣泛宣傳此次新農保和城居保合并成為城鎮居民養老保險給城鎮居民帶來的切身利益和好處，增強廣大群眾積極參加城鄉居民養老保險的信心和決心，努力增大城鎮居民養老保險的繳費人數，增大覆蓋面。

建立適合我國國情的城鄉一體化的養老保險制度，使全體人民享有基本養老保障，是我國經濟發展的必然要求和推進“新四化”建設的需要，也是我國應對老齡化社會，完善我國社會養老體系的目標。但這是一個漫長的過程，還需要我們不斷克服各種阻礙，構建城鄉一體化的基本養老保險制度要根據我國的實際情況，分布進行，具體分析。

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