說理式農機行政處罰決定書的制作

■ 懷化市農機局 李泓峻

在辦理適用一般程序農機行政處罰案件時，最終一道環節也是最重要的一道環節就是制作行政處罰決定書。制作一份高質量的農機行政處罰決定書，既關系到當事人心服口服而自覺盡快履行農機部門的處罰決定，同時也檢驗和展示了執法者的辦案質量與政策法規水平。2013年，懷化市農機部門將當年定為全市“農機行政執法質量年”，其中要求農機行政處罰決定書的制作必須是“說理式”。那么，農機行政處罰決定書要說哪些“理”？這個“理”又該如何“說”？結合實踐，筆者就說理式決定書的“理”與“說”進行梳理，希望能對基層農機行政執法同仁有所幫助。

1 說理式決定書要說哪些“理”

《湖南省行政程序規定》第七十八條規定：行政執法決定文書應當充分說明決定的理由，說明理由包括證據采信理由、依據選擇理由和決定裁量理由。行政執法決定文書不說明理由，僅簡要記載當事人的行為事實和引用執法依據的，當事人有權要求行政機關予以說明。

農業部《農業行政執法文書制作規范》第三十五條規定：行政處罰決定書是指農業執法機關依法運用一般程序，對當事人作出行政處罰決定的文書；對違法事實的描述應當全面、客觀，闡明違法行為的基本事實，即何時、何地、何人、采取何種方式或手段、產生何種行為后果等；列舉證據應當注意證據的證明力，對證據的作用和證據之間的關系進行說明，應當對當事人陳述申辯意見的采納情況及理由予以說明；對經過聽證程序的，文書中應當載明；作出處罰決定所依據的法律、法規、規章應當寫明全稱，列明適用的條、款、項、目并引用法條原文，有從重、從輕或者減輕情節，依法予以從重、從輕或者減輕處罰的，應當寫明理由。

從上述規定可以看出，說理式決定書包括兩個方面的內容要素。一方面是決定書的基本內容要素：當事人的姓名或者名稱、地址等基本情況；違反法律、法規或者規章的事實和證據；行政處罰的內容和依據；行政處罰的履行方式和期限；不服行政處罰決定，申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限；作出行政處罰決定的農機管理部門的名稱和作出決定的日期。另一方面是決定書的說理式要素：相關證據及其證明事項；證據采信理由；采納當事人陳述、申辯的情況及理由；依據選擇理由；決定裁量理由。

至此，就有了一個清晰的概念，說理式決定書的“理”包括以下五個方面：相關證據及其證明事項；證據采信理由；采納當事人陳述、申辯的情況及理由（包括采納聽證中陳述和申辯意見的情況及理由）；依據選擇理由；決定裁量理由。

要理解好說理式決定書的“理”，必須把握好三個方面：①“理”由“法”定。《湖南省行政程序規定》與《農業行政執法文書制作規范》分別是省政府規章和部門規章，規章之上的法律，行政法規還沒有涉及到說理式決定書；推廣說理式決定書，除上述兩部規章所確定的內容外，不需要再說其它的“理”。②“理”不可少。一份好的說理式決定書，要完整具備前述五個方面的“理”，少一個，則理不齊、氣不壯。③“理”有先后。先說“相關證據及其證明事項”，再說“證據采信理由”，最后說“決定裁量理由”。打亂了這個次序，決定書就會亂了章法，顯得層次不清、邏輯紊亂。

2 說理式決定書的證據采信“理”該如何“說”

2.1 證據及其證明事項

證明事項的表述是以證據所載明的內容為基礎，圍繞違法行為的構成要素而展開的。如，一個未取得《農業機械維修技術合格證》而從事農機維修經營案，違法行為的構成要素基本包括五個方面：當事人的身份，當事人從事農機維修活動的事實，違法經營額或違法所得情況，當事人未取得《農業機械維修技術合格證》，時間、地點等。此案例行政處罰決定書的證據及證明事項可以作如下表述。

以上事實有下列證據為證：

（1）××年××月××日在××農機維修場所制作的現場檢查筆錄。證明事項：①××農機維修場的位置；②×××從事農機維修經營的事實；③××農機維修場所未懸掛《農機維修技術合格證》的事實。

（2）××年××月××日對×××的詢問筆錄。證明事項：①×××的身份；②×××從事農機維修經營的事實；③××未取得《農業機械維修技術合格證》的事實；④×××從事農機維修經營違法所得情況。

（3）×××身份證復印件，以證明×××的身份。

（4）××年××月××日至××年××月××日×××開具的維修單、收據，證明違法經營額有關情況。

（5）在×××農機維修場所拍攝的照片，證明其從事農機維修經營活動的相關情況。

需要指出的是，一些文書中對證明事項的表述相當籠統，如就現場檢查筆錄、詢問筆錄的證明事項的表述只有一句話，如“證明當事人無證經營的事實”，這此表述等于沒說一樣，應該予以糾正。

2.2 證據采信理由

在決定書中說明證據采信理由，應該從證據的真實性、合法性、關聯性以及當事人對證據的意見及異議情況來加以闡述。證據采信理由在決定書的位置是列在證據及證明事項后面比較妥當。

再以上述無《農業機械維修技術合格證》從事農業機械維修經營案為例提供一個模板，供農機部門辦案時參考：

以上各證據均經當事人當場簽字確認并有執法人員簽名，相互印證了當事人無證維修經營之違法事實，其形式符合法定要求，記載的內容與本案密切相關，且本局已在調查終結時間向當事人逐一出示，經當事人辯認無誤后，就證據事項聽取了當事人的意見，當事人無異議，本局予以采信。

如果當事人就證據問題提出異議，就需要將當事人異議逐一列明，然后說明是否采信的理由。

2.3 依據選擇的理由

依據選擇理由是一個法律邏輯的問題，是“找法”的過程和案件“格式化”的過程，即所謂的“三段論”。“三段論”其結構一般如下：T—R（具備T構成案件者應使用R法律效果）；S—T（待決案件事實符合T構成要件）；S—R（該待決案件事實應使用R法律效果）。

依據選擇理由在決定書中該如何表述？分為兩步：第一步，對照所適用的禁止性法律條款對當事人的違法行為各構成要素作綜合性、概括性描述；第二步，指明當事人的行為構成相應禁止性法律條款所指。如果有多個依據可供選擇的情形，應當按照法的適用原則作出選擇，在此基礎上再說明依據選擇理由。

2.4 采納當事人陳述、申辯的情況及理由

在決定書中采納當事人陳述、申辯的情況及理由該如何表述？還是分為兩步：第一步是逐一列明當事人陳述、申辯意見；第二步分別說明采納或不予采納的理由。現提供兩份模板供參考：

（1）在本案的調查期間/在本案的告知期間/在本案的調查及告知期，當事人向本局提出了以下申辯意見：1、……；2、……；3、……。本局經復核查明/本局經復核認為，當事人第×第×點申辯意見與事實相吻合/符合相關法律規定，本局予以采納。理由如下：1、……；2、……；3、……。

（2）在本案的調查及告知期間，當事人未向本局提出申辯意見（如果當事人在調查和告知期間未提出申辯意見，則可以作的表述）。

另外，有3種情況要特別說明：①“本局經復核查明”是針對于當事人對事實部分異議所作答復時的用語；②“本局經復核認為”是針對于當事人對法律法規適用有異議時所做答復時的用語，請注意措詞；③關于當事人對于證據事項的意見及異議，已在證據采信理由中予以陳述，不需要重復說明。

3 說理式決定書的裁量理由“說法”

什么是行政裁量權？行政裁量權是指行政主體在法律規定的幅度和范圍內，依據法定職權和法定條件，在各種可能采取的措施中進行選擇的權力。實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。行使處罰裁量權的過程是行政機關從法律目的、違法行為的事實、性質、情節、社會危害程度等方面綜合裁量并作出決定的過程。所以，“行政裁量理由”應當圍繞法律目的、違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度而展開，它是對違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度的一個綜合性、概括性的評判。

在調查終結報告及決定書中，關于“行政裁量理由”該如何表述？《湖南省行政程序規定》第九十一條：上級行政機關已經制定裁量權基準的，下級行政原則上不再制定適用范圍相同的裁量權基準。行政機關應當遵守裁量權基準。《湖南省規范行政裁量權辦法》第十二條：縣級以上人民政府應當組織本行政區域內享有行政裁量權的行政機關，對法律、法規、規章和規范性文件中可以量化而細化的行政裁量權的內容進行梳理，并制定行政裁量權基準。下級行政機關制定行政裁量權基準，應當參照上級行政機關制定的適用范圍相同的行政裁量權基準。根據這些規定，要抓住幾個要點：

第一，辦理行政處罰案件過程中，在湖南省境內，市、縣兩級農機部門都要遵循《湖南省農業機械管理行政執法自由裁量基準規定》并引用其中相應條款。

第二，《湖南省農業機械管理行政執法自由裁量基準規定》中沒有涉及到的或者有一定幅度規定的，市、縣兩級農機部門應制定自己的行政裁量基準。

第三，從輕處罰是指選擇最低限處罰，或者在從最低限到最高限這一幅度當中，選擇較低的30%部分處罰；從重處罰是指選擇最高限處罰，或者在從最低限到最高限這一幅度當中，選擇較高的30%部分處罰。