創(chuàng)新管理機(jī)制 轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式——以新思維破解河道采砂管理難題

□馬俊峰(洛陽(yáng)市水務(wù)局砂石管理處)

由于河道采砂活動(dòng)的復(fù)雜性、普遍性、隨意性、流動(dòng)性，導(dǎo)致河道采砂管理成為水政執(zhí)法工作的一項(xiàng)難題，網(wǎng)絡(luò)上不斷出現(xiàn)針對(duì)河道采砂方面的各種負(fù)面報(bào)道，給水政執(zhí)法部門(mén)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

為破解采砂管理難題，洛陽(yáng)市從創(chuàng)新管理機(jī)制、轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式著手，以新思維、新機(jī)制、新辦法，走出了一條符合洛陽(yáng)實(shí)際的砂石管理新路子，對(duì)推動(dòng)水政執(zhí)法能力提升，具有一定的借鑒作用。

1 洛陽(yáng)河道采砂管理的歷史回顧

洛陽(yáng)實(shí)行河道采砂規(guī)范化管理以前，可以用進(jìn)入無(wú)欄、開(kāi)采無(wú)序、管理混亂、毀壞嚴(yán)重、資源流失、矛盾多發(fā)、隱患重重來(lái)形容。20世紀(jì)90年代以前，洛陽(yáng)市的河道砂石資源基本處于無(wú)管理狀態(tài)，河道內(nèi)砂礫遍地，雜草叢生。自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，河道砂石資源開(kāi)采利用發(fā)展起步，并逐步發(fā)展為一項(xiàng)新興社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。新世紀(jì)以來(lái)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐加快，各種機(jī)械采砂行為活躍，亂采濫挖、掠奪性開(kāi)采行為日益泛濫，河道自然生態(tài)遭到破壞，甚至發(fā)展成影響河道正常發(fā)揮功能的新“砂害”。由于對(duì)河道采砂的管理一直存在政策沖突、多頭管理、執(zhí)法力量薄弱等問(wèn)題，管理成效較差，偷采盜挖、濫采亂挖、毀田毀堤采砂行為猖獗泛濫，采砂業(yè)主為爭(zhēng)地盤(pán)群毆械斗事件不斷發(fā)生，采挖后的河床千瘡百孔，河道行洪安全、沿河群眾生命安全均受到嚴(yán)峻威脅，社會(huì)負(fù)面輿論突出。

2 洛陽(yáng)河道采砂管理的現(xiàn)狀

2011年洛陽(yáng)市砂石管理處成立后，創(chuàng)新管理機(jī)制，轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式，破解管理、執(zhí)法難題，走出了一條符合現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的砂石資源管理新路子。一整套以“源頭管理、一票通監(jiān)管、預(yù)征規(guī)費(fèi)、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、用電控制”為核心內(nèi)容的全新管理機(jī)制全面形成；一套以“行政審批管控、聯(lián)動(dòng)強(qiáng)勢(shì)執(zhí)法保證、公開(kāi)透明監(jiān)管、權(quán)利核心約束”為主導(dǎo)的全新管理制度全面落實(shí)。概括來(lái)講就是領(lǐng)導(dǎo)重視、機(jī)構(gòu)健全、制度完善、措施得力、管理規(guī)范、成效顯著。管理成效整體提升，偷采盜挖、濫采亂挖行為得到徹底遏制，河道采砂秩序全面規(guī)范，河道自然生態(tài)得到有效保護(hù)，砂石資源規(guī)費(fèi)征繳實(shí)現(xiàn)20余倍提高，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益齊頭發(fā)展的良好效果。

3 主要方法和措施

3.1 管理體制創(chuàng)新

3.1.1 成立組織機(jī)構(gòu)

成立以洛陽(yáng)市委常委為組長(zhǎng),水利、國(guó)土、公安、紀(jì)檢、稅務(wù)等職能部門(mén)主要負(fù)責(zé)人為成員的高規(guī)格專(zhuān)項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立聯(lián)席會(huì)議制度，架設(shè)專(zhuān)項(xiàng)工作聯(lián)席協(xié)調(diào)互動(dòng)的組織機(jī)構(gòu)。

3.1.2 實(shí)現(xiàn)專(zhuān)職監(jiān)管

在堅(jiān)持水行政主管部門(mén)監(jiān)管主體地位的基礎(chǔ)上，成立洛陽(yáng)市砂石管理處，下設(shè)洛陽(yáng)市水政監(jiān)察支隊(duì)砂管大隊(duì)，專(zhuān)職負(fù)責(zé)采砂行業(yè)的監(jiān)管執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)職監(jiān)管。

3.1.3 建立執(zhí)法保障

成立了以國(guó)土警察支隊(duì)、公安經(jīng)偵大隊(duì)、林業(yè)公安分局、洛陽(yáng)市交警支隊(duì)、水政支隊(duì)等職能執(zhí)法部門(mén)為成員的聯(lián)合執(zhí)法大隊(duì)，建立了聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制和強(qiáng)有力的砂管執(zhí)法保障體系。

3.2 管理制度創(chuàng)新

3.2.1 統(tǒng)一審批

洛陽(yáng)市《河道采砂許可證》統(tǒng)一審批，并利用GPS定點(diǎn)、劃界，規(guī)劃河道開(kāi)采區(qū)。通過(guò)嚴(yán)格的行政審批手段，提高采砂行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，使采砂業(yè)主能自覺(jué)珍惜取之不易的《河道采砂許可證》，自覺(jué)做到規(guī)范性開(kāi)采，亂采濫挖行為得到有效遏制。

3.2.2 產(chǎn)量核定

按照“保大關(guān)小、工藝優(yōu)先”的原則，對(duì)原有的采砂場(chǎng)進(jìn)行整合治理，取締加工能力低、工藝落后的小作坊式采砂點(diǎn)。通過(guò)限定年最低開(kāi)采加工量，支持工藝先進(jìn)、加工能力強(qiáng)、資源利用率高的采砂企業(yè)兼并收購(gòu)小型采砂點(diǎn)，減少采砂場(chǎng)點(diǎn)的數(shù)量，提高規(guī)模和質(zhì)量。

3.2.3 預(yù)交規(guī)費(fèi)

對(duì)整合整改后的采砂場(chǎng)點(diǎn)集中驗(yàn)收，符合年最低開(kāi)采量要求，按照其采砂場(chǎng)點(diǎn)供電負(fù)荷、加工設(shè)備規(guī)格等實(shí)際情況，核算其年預(yù)計(jì)可生產(chǎn)量，按照其年預(yù)計(jì)可生產(chǎn)量預(yù)征全年規(guī)費(fèi)，年底統(tǒng)一核算，超出預(yù)征資源規(guī)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的，按實(shí)際超出部分補(bǔ)繳。

3.2.4 科學(xué)監(jiān)管

要求砂石開(kāi)采加工單位銷(xiāo)售砂石料時(shí)，必須統(tǒng)一開(kāi)具“洛陽(yáng)市砂石銷(xiāo)售專(zhuān)用憑證”，并在砂場(chǎng)出入路口及銷(xiāo)售開(kāi)票室統(tǒng)一安裝監(jiān)控設(shè)備，實(shí)時(shí)監(jiān)控砂石開(kāi)采加工單位銷(xiāo)售砂石料時(shí)如實(shí)開(kāi)具憑證。同時(shí)，加強(qiáng)稽查監(jiān)管，凡發(fā)現(xiàn)未開(kāi)具或不如實(shí)開(kāi)具“砂石銷(xiāo)售專(zhuān)用憑證”的砂場(chǎng)，一律關(guān)停整頓，并予以經(jīng)濟(jì)處罰。通過(guò)對(duì)“砂石資源銷(xiāo)售專(zhuān)用憑證”的監(jiān)管、檢查，不但可以辨別砂石上砂石料來(lái)源的合法性，而且可以如實(shí)反映采砂單位實(shí)際開(kāi)采加工量，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)監(jiān)管的重要依據(jù)。

3.2.5 用電控制

通過(guò)建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，取得砂石加工單位的用電監(jiān)管權(quán)，采砂單位用電必須經(jīng)市砂石管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，如出現(xiàn)違規(guī)行為，立即可以切斷其電源，強(qiáng)制停產(chǎn)。供電部門(mén)如不經(jīng)市砂石管理部門(mén)批準(zhǔn)而私自向砂石開(kāi)采加工單位供電的，追究電業(yè)部門(mén)責(zé)任，以強(qiáng)制手段促使砂石開(kāi)采加工單位規(guī)范開(kāi)采，合規(guī)經(jīng)營(yíng)，有效降低了行政監(jiān)管的難度和執(zhí)法成本。

3.2.6 制度保障

根據(jù)管理需要，不斷制定和完善了《砂石資源加工銷(xiāo)售源頭精細(xì)化管理制度》《砂石資源銷(xiāo)售專(zhuān)用憑證使用管理制度》《采砂企業(yè)年開(kāi)采量核定制度》等一系列管理制度，使采砂企業(yè)普遍關(guān)注的焦點(diǎn)利益問(wèn)題更加公開(kāi)、透明、公平，搭建了采砂企業(yè)公開(kāi)、平等競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)，使砂石資源規(guī)范化管理工作更加便捷、高效。

3.3 執(zhí)法方式創(chuàng)新

3.3.1 聯(lián)動(dòng)執(zhí)法

實(shí)行24小時(shí)巡查值班制度，并且與110城市應(yīng)急指揮系統(tǒng)直接聯(lián)動(dòng)，由公安干警全程配合，隨時(shí)圍堵偷采盜挖現(xiàn)場(chǎng)，查扣從事偷采盜挖的機(jī)械設(shè)備，起到了極大的震懾作用，偷采盜挖活動(dòng)得到根本遏制。

3.3.2 圍堵執(zhí)法

針對(duì)砂管執(zhí)法的特殊性，在違法證據(jù)隨時(shí)可能滅失的情況下，采區(qū)圍堵執(zhí)法的方式進(jìn)行。即在水政執(zhí)法人員和公安配合力量的協(xié)同下，圍堵違法現(xiàn)場(chǎng)和違法機(jī)械設(shè)備，迫使違法當(dāng)事人出面承認(rèn)違法事實(shí)或間接收集證據(jù)筆錄，效果明顯。

3.3.3 約談執(zhí)法

針對(duì)行政執(zhí)法執(zhí)行難問(wèn)題，在重大或違法當(dāng)事人態(tài)度蠻橫、涉及問(wèn)題較多的案件時(shí)，組織法律顧問(wèn)約談，由法律顧問(wèn)從國(guó)家法律角度，了解當(dāng)時(shí)人真實(shí)心態(tài)、意圖以及涉及的相關(guān)問(wèn)題，詳細(xì)講解相關(guān)法律規(guī)定，并從當(dāng)事人的角度，提出解決問(wèn)題的途徑和辦法，從思想上消除違法當(dāng)事人的抵觸態(tài)度，有效規(guī)避了執(zhí)行難問(wèn)題。

3.3.4 異地執(zhí)法

始終堅(jiān)持聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，形成洛陽(yáng)市水政砂管執(zhí)法一盤(pán)棋觀念，市區(qū)及各縣區(qū)之間互相提供執(zhí)法支持和援助，彌補(bǔ)執(zhí)法力量薄弱不足，形成足夠強(qiáng)的執(zhí)法合力，并有效規(guī)避了執(zhí)法過(guò)程中存在的“人情關(guān)”問(wèn)題，執(zhí)法效果顯著提高。

3.3.5 借力執(zhí)法

借助群眾普遍反映的焦點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，發(fā)動(dòng)群眾參與，借助群眾呼聲，開(kāi)展集中執(zhí)法活動(dòng)，既解決了群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，又借助群眾力量，緩解了各種矛盾糾紛，群眾上訪事件明顯減少，取得了良好的社會(huì)效益。

3.3.6 監(jiān)督執(zhí)法

在執(zhí)法活動(dòng)中邀請(qǐng)紀(jì)委人員全程參與，并明確規(guī)定凡為涉砂違規(guī)行為提供保護(hù)、為涉砂違規(guī)行為說(shuō)情或參與砂石資源開(kāi)采經(jīng)營(yíng)的公務(wù)人員，一律由紀(jì)委牽頭查處，嚴(yán)禁黨政干部或國(guó)家公務(wù)人員參與砂石資源經(jīng)營(yíng)，為砂石資源管理工作大規(guī)模開(kāi)展掃清障礙。同時(shí)，也規(guī)范和監(jiān)督了水政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，避免了執(zhí)法工作中的“不作為”、“亂作為”現(xiàn)象。

4 經(jīng)驗(yàn)體會(huì)

洛陽(yáng)市自2011年5月實(shí)施全市砂石資源統(tǒng)一規(guī)范管理工作以來(lái)，一舉扭轉(zhuǎn)了砂石資源開(kāi)采利用領(lǐng)域的混亂局面，采砂秩序根本好轉(zhuǎn)，社會(huì)負(fù)面輿論大幅減少，管理成效顯著。

在實(shí)踐中破解長(zhǎng)期困擾河道采砂管理難題，主要有以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)體會(huì)：

4.1 領(lǐng)導(dǎo)重視是工作開(kāi)展的前提

洛陽(yáng)市砂石資源管理工作取得的成效是在市主要領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持、在市委市政府高規(guī)格專(zhuān)項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的各方協(xié)調(diào)、在各級(jí)政府及相關(guān)職能部門(mén)的支持配合下取得的。

4.2 拼搏奉獻(xiàn)是工作開(kāi)展的動(dòng)力

思想決定行動(dòng)，行動(dòng)決定成效。兩年來(lái)，洛陽(yáng)砂管這支嶄新的隊(duì)伍，憑著一身凜然正氣和不懼困難的無(wú)私奉獻(xiàn)精神，與偷采盜挖不法分子斗智斗勇，以頑抗的毅力和勇氣，以無(wú)私無(wú)畏的拼搏奉獻(xiàn)精神，樹(shù)立了洛陽(yáng)砂管的威嚴(yán)，贏得了砂石資源開(kāi)采業(yè)主的信任，破解了河道采砂管理工作中的道道難題。

4.3 措施到位是工作開(kāi)展的基礎(chǔ)

管理措施能不能順利實(shí)施，關(guān)鍵在于管理方法是否科學(xué)，是否能切合地方實(shí)際。當(dāng)然，所有的管理措施和方法，還必須是在法律規(guī)定的合法范疇之內(nèi)。否則，必定會(huì)被推翻，功虧一簣。洛陽(yáng)市的砂石資源管理模式，正是實(shí)現(xiàn)了合法性和科學(xué)性的有效結(jié)合，更加便于操作，更加體現(xiàn)國(guó)家法律的威嚴(yán)，保證了砂石資源統(tǒng)一規(guī)范管理工作的可持續(xù)性。

4.4 強(qiáng)化隊(duì)伍管理是工作成敗的關(guān)鍵

砂石管理工作的管理對(duì)象復(fù)雜，利益沖突和誘惑非常明顯，沒(méi)有一支無(wú)私無(wú)畏、不被利益所惑、敢于弘揚(yáng)正氣的管理執(zhí)法隊(duì)伍，就不可能做好砂管執(zhí)法工作。所以，砂管執(zhí)法工作的榮辱成敗，決定性因素在于“人”，在于面對(duì)物質(zhì)利益誘惑的堅(jiān)定性和把握工作方向的原則性。

4.5 文明和諧執(zhí)法是工作開(kāi)展的底限

強(qiáng)勢(shì)執(zhí)法和和諧執(zhí)法的兩個(gè)概念，在字面上似乎是相反的兩個(gè)態(tài)度，但在實(shí)際運(yùn)用中，強(qiáng)勢(shì)執(zhí)法和和諧執(zhí)法卻是一種互補(bǔ)的關(guān)系，強(qiáng)勢(shì)執(zhí)法不代表野蠻，和諧執(zhí)法更不是軟弱，強(qiáng)勢(shì)是要求原則，和諧是掌握態(tài)度，只有在保證原則下文明執(zhí)法，才能確保執(zhí)法安全，才能實(shí)現(xiàn)“事”安“人”安的良好效果。

4.6 完善健全制度是工作開(kāi)展的保障

習(xí)近平總書(shū)記講要把權(quán)利關(guān)進(jìn)制度的牢籠里，強(qiáng)調(diào)要建立權(quán)利的監(jiān)督約束機(jī)制，用制度的籬笆，鎖牢權(quán)利的蔓延，私欲的膨脹。洛陽(yáng)市的砂石管理工作，正是從健全和細(xì)化各項(xiàng)制度入手，明確工作中的責(zé)任、義務(wù)和懲處細(xì)則，用嚴(yán)格的管理制度，約束執(zhí)法管理人員的行為，筑牢隊(duì)伍純潔的底線。

5 結(jié)語(yǔ)

打鐵還需自身硬，工作成敗的關(guān)鍵還在于人的因素，只有建設(shè)勇于發(fā)揚(yáng)正氣、不懼邪氣、敢于拼搏、善于戰(zhàn)斗的隊(duì)伍，建立科學(xué)高效、監(jiān)督約束機(jī)制和完善的規(guī)章制度，才能保證各項(xiàng)工作取得勝利。洛陽(yáng)砂石資源管理工作取得的點(diǎn)滴成績(jī)，詮釋了這個(gè)顛覆不破的樸素真理。