科技計劃項目檔案管理體制發展及創新研究

鄒華英

（云南省農業科學院，云南 昆明 650231）

0 導言

科技計劃項目檔案(下稱“項目檔案”)是我國科技檔案資源的重要組成部分。由于《科學技術檔案工作條例》和《科學技術研究檔案管理暫行規定》都是現行的法規文件，對項目檔案的管理都具有約束力，因此，我國項目檔案管理目前是2種管理體制并存的局面。2種體制在體系結構上各有特點，對項目檔案的管理都產生過積極的影響。20多年過去了，2種管理體制賴以實踐的環境已經發生了巨大的變化，項目檔案管理體制亟待創新。

1 項目檔案管理體制的發展過程

項目檔案專指列入國家科技計劃并由中央財政投入為主的科技項目。在其管理和實施的全過程中形成的具有保存價值的各種類型和載體的歷史記錄。項目檔案管理體制的發展大致經過了2個階段：

1.1 遵循統一的科技檔案管理體制時期（1954—1986）

計劃經濟體制下，計劃項目的任務由國家直接分配，項目研究是科研院所的日常工作。因此，這一時期，既沒有項目檔案的概念，也沒有建立單獨的管理體制。項目檔案依托著專業管理體系，與基建、設備、產品等檔案一起共同遵循科技檔案的管理體制。

1.1.1 科技檔案管理體制的確立

從“一五”時期起，為解決大量科技文件材料與其它科技資料混同管理的問題，更好地發揮科技檔案作用，在科技檔案工作中提出按專業統一管理的思想。1980年12月9日經國務院批準發布的《科學技術檔案工作條例》，以法規文件的形式確立了科技檔案工作按專業統一管理體制，即“各級檔案行政管理部門對全國科技檔案工作進行指導、監督和檢查，國務院所屬各專業主管機關和省、自治區和直轄市人民政府所屬的專業主管機關建立相應的檔案機構，加強對所屬企業、事業單位科技檔案工作的領導。”這就是我國檔案事業發展史上著名的以“條”為主、“條塊”結合的科技檔案管理體制（下稱“條塊”體制）。

1.1.2 “條塊”體制對項目檔案管理的影響

“條塊”體制突出強調了項目檔案工作的專業性。對項目檔案的形成單位構成了較嚴密的組織和領導體系。“條塊”體制使項目檔案管理責任主體明確。尤其適合計劃經濟時期項目檔案工作的特點。項目檔案的流向和歸屬明確，一定程度上實現了項目檔案的集中統一管理，有效防止了項目檔案的散失。正是在這種管理體制下，我國出臺了科技檔案材料的“三納入”管理制度，順利地實現了將科研檔案工作納入到各單位的科研管理體系之中。

1.2 細分科技檔案，建立科研檔案管理體制時期（1984—2000）

20世紀80年代中期以后，我國開始實行體制改革，面對專業領導體制被削弱，對科技檔案管理失去有效監督的現實，檔案部門開始探索新的管理體制。

1.2.1 科研檔案管理體制的建立

1987年3月，國家科委、國家檔案局聯合發布了《科學技術研究檔案管理暫行規定》（下稱《暫行規定》）中明確了科研檔案管理體制，即科研檔案工作是科研管理的重要組成部分。各級檔案管理部門和科技行政管理部門要對科研檔案工作進行定期的檢查。

1.2.2 科研檔案管理體制對項目檔案工作的影響

科研檔案管理體制抓住了項目檔案管理的關鍵環節。由于科技管理部門是科研管理的歸口單位，由其管理項目檔案工作為項目檔案的規范管理提供了可能性；科研檔案管理體制中提出項目負責人責任制，是項目檔案管理科研工作的特點和體制；從這一管理體制出發創立的“四同步”的管理辦法為項目檔案管理提供了根本的保證。

因此，科研檔案管理體制是針對科研活動的特點確定的，觸及到了科研檔案管理的關鍵環節，同傳統的“條塊”體制相比無疑是一個進步，也更加適合于項目檔案的管理。

2 現有管理體制對項目檔案管理的制約

由于社會的動態發展，任何事物都要經過由建立、興盛、衰敗到最終消失的歷程，即人們常說的“周期律”。隨著社會環境的變化，現有管理體制已開始制約項目檔案管理工作的有序發展。

2.1 無實際主管部門

管理體制的核心就是確定領導關系及組織關系。但從項目檔案工作的現狀看，恰恰是這個最重要的因素在2個體制當中都出現了“虛位”。

從“條塊”體制看，項目檔案管理的領導主體是專業主管機關，其完全建立在行政隸屬關系的基礎上，經濟體制改革后，“條塊”體制賴以生存的行政領導關系逐步被削弱甚至消除，專業“領導”的作用范圍已十分有限了。

從科研檔案管理體制來看，其中僅規定了各級檔案管理部門和科技行政管理部門對科研檔案工作負有檢查職責，其管理力度同“條塊”體制的規定相比被弱化了許多，特別是1998年機構改革中，原管理科技檔案工作的國家科技信息司被撤銷，造成檔案管理部門“孤掌難鳴”，科研檔案管理體制也名存實亡。

2.2 缺乏科學的運行機制，導致管理體制先天不足

運行機制是指管理體制的實現方式。如果說體制決定“誰”“做什么”的話，那么機制則是進一步決定“如何做”。就項目檔案的管理而言，2種體制都沒有建立起有效的運行機制。

從“條塊”體制看，其發揮作用的大小，完全取決于專業主管機關的“領導”與檔案行政管理部門的“指導”結合的緊密程度如何。但這一體制并沒有提出和解決如何“結合”的問題。“結合”的程度，主要取決于專業主管機關領導的檔案意識。隨著計劃體制逐步被市場體制所替代。一些專業主管機關既拋棄了“結合”，也放棄了對科技檔案工作的領導，整個系統的科技檔案工作就成了死水一潭，喪失了生機與活力。

從科研檔案管理體制來看，其關鍵內容有2個，一是“四同步”管理，二是項目負責人歸檔責任制。而其保障措施在《暫行規定》中并無體現。對于前者，它的實現仍然取決于項目承擔領導者的檔案意識。因為無論是科技行政管理部門還是檔案行政管理部門，作為行政管理部門有如此多的時間和精力去檢查和落實具體單位的項目檔案工作的貫徹情況。對于后者，項目負責人應當履行的檔案義務，在作為科技項目委托合同的《課題任務書》中并沒有得到體現。合同是當事雙方權利義務關系依據。沒有合同的約定，項目負責人的檔案義務就是一紙空文，沒有約束力。

3 建立新型項目檔案管理體制的思考

筆者認為，項目檔案是國家科技信息資源的重要構成。在現階段應考慮建立專門的項目檔案管理體制。

3.1 項目檔案管理體制的內容

依據項目的實施特點，“在集中統一管理基本原則的指導下，項目檔案工作實行科技行政管理部門歸口管理，各級檔案行政管理部門積極配合，依靠社會力量實施項目檔案質量監管”應成為項目檔案新的管理體制（以下簡稱新體制）。同傳統的管理體制相比較，新體制增加了新的構成要素，各要素之間的關系也發生了明顯的變化。

3.1.1 國家科技行政管理部門對項目檔案實行歸口管理

國家科技行政管理部門的主要職責是對項目檔案工作的總目標和質量標準，項目承擔單位的檔案工作的機構設置、人員配備、經費開支等方面提出指導性意見；制定項目檔案管理制度，并將其納入科技項目管理的規程當中；委托社會中介監管項目檔案工作情況并負責成果的確認；負責培訓項目檔案管理人員等。歸口管理形成了類似“條塊”體制的縱向領導關系。各行各業、各種所有制類型和隸屬關系的項目承擔者都必須接受科技行政管理部門的歸口管理。

3.1.2 檔案行政管理部門的職責是解決項目檔案工作中具有普遍性的問題（包括實際問題和理論問題）

協助科技行政管理部門制定項目檔案管理的規章制度和業務技術標準，規范檔案中介機構的管理、組織經驗交流、落實管理體制，并從宏觀上進行項目檔案資源及國家科技檔案資源的整體規劃。

檔案行政管理部門的職責依然是一種“塊塊”管理的表現形式。但它的管理職能已很少觸及微觀層面的檔案業務，而更加注重宏觀的管理職能。

3.1.3 項目監管部門接受國家科技行政管理部門的委托，實施項目檔案的監管。隨著政府職能的轉變，科技行政管理部門的工作將主要體現在項目檔案宏觀管理層面，而微觀層面的管理活動則要依靠社會力量，即由第三方中介機構來完成。應當注意的是，項目監管部門的性質雖然是中介機構，但由于它是科技行政管理部門具體工作職能的承擔者，因此，必須接受科技行政管理部門的領導和監督；而作為檔案中介機構，它也應當接受檔案行政管理部門的管理。

3.1.4 項目承擔單位的職責

項目承擔單位的職責是形成并保存完整、準確、系統的項目檔案，根據國家有關規定移交或報送檔案。

3.2 新體制的特點分析

3.2.1 領導關系明確、主體明確

新體制明確了科技行政管理部門在項目檔案工作中的絕對權力地位。賦予了其明確的領導職能，使得科技行政管理部門的管理有了依據，可以在履行項目管理職能的同時，將項目檔案管理作為一個必要的管理環節，強化了管理力度。

3.2.2 落實具體措施，可操作性強

實施中介監管是項目檔案管理體制新模式具備可操作性的具體體現。科研檔案管理體制中就是沒有落實監管措施而使其形同虛設。將政府的某些管理職能外包，實施更專業化的監督管理，是政府管理職能轉變的大趨勢，也是項目檔案管理規范化、法制化的必然要求。

3.2.3 構成要素間的關系趨于合理

強化檔案行政管理部門的業務指導職能有利于凸顯科技行政管理部門的領導權限，使各構成要素間的關系趨于合理。由于歷史的原因，檔案行政管理部門一直擔負著對基層業務單位檔案工作的業務指導任務。這同當前政府職能轉變趨勢是背道而馳的，同時也會干擾其他主體工作的開展。新體制將檔案行政管理部門的職能還原到了一個比較客觀的位置，這也是新項目檔案管理體制能真正貫徹實施的必然需要。

總之，新體制繼承了“條塊”體制中“條條管理”的有效性，將領導職能賦予了科技行政管理部門，同時克服了科研檔案管理體制中具體措施不落實，難以真正貫徹實施的弊端，將大量微觀管理的業務委托中介監管，從而使新體制的有效性得到保證。