事業單位分類改革中如何深化科研院所改革的問題——以云南省屬科研院所分類改革為例

陳慶云，王舒宇

（1.云南省科學技術發展研究院，云南 昆明 650051；2.云南省科學技術廳，云南 昆明 650051）

0 引言

事業單位改革是一個持續多年、影響范圍廣泛的敏感話題，黨的十八屆三中全會關于“加快事業單位分類改革”的要求，再次將這項涉及4000萬人切身利益的改革推入快車道。2011年，中共中央、國務院印發了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發[2011]15號），對全國事業單位改革工作做出了總體規劃和整體部署。云南省認真貫徹落實，成立了省分類推進事業單位改革工作領導小組，按照中央的統一部署，分階段、分步驟，穩步推進改革工作，并取得實質性進展，如云南省科研事業單位，就先后進行了崗位管理制度改革、績效工資改革和劃分類別的工作。隨著事業單位分類改革的加快推進，結合中央深化科技體制改革的部署以及云南省實施創新驅動發展戰略、建設創新型云南的實際要求，在事業單位分類改革中如何統籌深化科研院所改革，解決好科研院所分類定位、法人治理、創新激勵等問題，成為云南科技界和廣大科技人員關注的焦點。現結合云南省屬科研院所的實際進行分析。

1 云南省屬科研院所基本情況

在省屬應用型科研院所完成企業化轉制后，截止目前，列入科技統計的云南省屬科研院所有26家，分布在農業、林業、醫療衛生、環保、技術監督、地震、氣象、測繪、信息文獻、社會科學、文化等領域，其中農業方面的院所最多，共有10家。2012年，云南省屬科研院所從業人員總數為4234人，其中科技人員3315人，占人員總數的78.3%，生產經營人員330人，占人員總數的7.8%。

現有省屬科研院所在職責任務、服務對象和資源配置方面具有公益一類和二類的明顯特征，主要表現在：

一是主要由政府供養，服務于政府公益目標，實現公益性職能是其主要的管理和發展模式。2012年統計顯示，省屬科研院所科技活動收入759 306萬元中，政府資金為565 124萬元，占74.4%，科研項目也以縱向為主，橫向很少或是沒有。

二是市場配置資源能力弱，雖然有一定的生產經營收入，但在總收入中所占比例很小，科技活動主要產生社會效益而不是直接經濟效益。2012年統計顯示，省屬科研院所總收入1 012 674萬元中，生產經營收入為87 820萬元，占8.7%，僅幾家機構有一定的產品銷售收入。

三是主要功能集中在科學研究與面向公共服務方面，論文、專著是主要科研成果產出形式，個別院所雖然有專利產出，如省農科院一年就申請了幾十項專利，但大多數院所無專利產出。

2 科研院所分類改革的緊迫性

推進分類改革對于云南省科學事業繁榮發展，提高科研創新活力和能力，強化政府公共科研產品的供給能力具有十分重要的意義。

云南省現有科研院所由于長期以來體制機制的固化，存在一些發展中問題和困難。一是科研公共服務供給不足。公益科研的界定模糊不清，導致發展方向不明確、行為依據缺失，出現偏離公益目的，無力、無心從事公益科研的問題，直接影響到科研機構提供科技公共服務的質量和效率；二是創新活力不足。由于體制機制不活，導致科研院所內部管理制度、人才評價制度、引才用人制度、職稱評聘制度、內部考核、績效分配制度等創新力度不夠、運行活力不足，創新能力不強；三是穩定發展的環境不優。由于缺乏持續穩定的科研業務經費來源，導致一些院所雖為公益定位，但仍不乏通過中介服務、技術服務從市場獲得收入來源，部分甚至不同程度上偏離了科研方向和公益目標，公益屬性逐漸淡化，主業不興副業旺，原有的科研實力和優勢受到了削弱，不利于云南科學事業的發展。

中央的一系列文件，為云南省科研院所分類改革的發展指明了方向，制約云南科研院所發展的一系列障礙將通過改革的推進得到逐步破除，改革是挑戰，但更是機遇。

3 深化改革要解決的難題

面對改革的決心和云南的發展需要，科研院所分類改革勢在必行，但也存在一些難點，要在以后的改革中逐步解決。

3.1 準確分類是推進改革的基礎性問題

甄別歸類是改革的基礎，雖然中央的文件對于分類有明確的界定，但在實際操作過程中，由于云南的科研院所所屬行業復雜，管理體制機制各異，人員構成復雜，有編制內，也有編制外用工，特別是收入來源復雜等原因，現實操作中存在準確分類難。如由于歷史的原因，一些院所為了生存被迫面向市場提供服務，但就其科研方向和原有定位來說確實是全省公共科研體系不可或缺的一環，對于這樣的院所，簡單按照收入和面向市場的能力來界定其公益分類屬性是不科學的，這需要結合現狀和未來需要加以科學甄別，切忌一刀切，保留其公益部分，剝離其可市場化部分。

3.2 增強改革的主動性問題

如何變推動式改革為主動式改革，面對改革，大部分科研院所有著矛盾的心理，一方面大家歡迎改革，認為改革能夠營造穩定的科研環境，穩定的財政支持，有利于科研人員潛心研究。另一方面，又擔心改革帶來不穩定而不敢改。此外，“旱澇保收”的長期慣性思維直接影響著“事業族群”的改革動力，相當一部分干部職工的知識和能力已經跟不上時代發展的脈搏，把他們推向市場，很難自食其力，擔心既得利益得不到保障，改革的內驅力不強。解決這一問題，需要在改革中充分調動廣大科研人員的積極性，始終堅持以人為本，始終堅持群眾路線，謹慎對待改革中關于人的問題，著力解除群眾顧慮，認真落實中央相關配套政策，將科研工作者的需求作為改革出發點和落腳點。

3.3 制度再構的問題

一是法人治理制度。既是對科研院所的改革，更是對政府自身管理體制機制的一次改革。如何逐步取消行政級別和去行政化、落實管辦分離、落實事業單位法人自主權等重大問題，需要在改革中逐步推進，任務艱巨。

二是人事管理制度。目前，全省的崗位管理制度已經初步建立，聘用制度也在探索中，如何通過該項制度的完善真正實現轉換用人機制和搞活用人制度，處理好管與活的關系，是下一步重點要解決的問題。

三是薪酬分配制度。全省科研院所的績效工資改革已經完成，由于在界定分類前實施，并未真正建立起與分類相適應的績效工資制，基礎性績效和獎勵性績效的資金來源有財政供給的，也有單位自己解決的，下一步如何與分類定位進行結合，體現激勵與約束、公共財政的合理配置、社會分配的公平等仍然是擺在績效工資制度改革中要重點考慮的問題。

四是社會保障制度。事業單位社會保障制度涉及基本養老、基本醫療、失業、工傷等社會保險政策，目前這些制度的框架已經建立，實施這些制度的關鍵在于解決好制度公平與社會公平。現在推進的原則是“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”，必須引起高度重視的是，過渡政策主要涉及大批“中人”，而他們恰恰是目前科研院所的骨干人員。因此，過渡政策要明確，操作技術要合理，否則必然帶來社會不穩定因素。

五是財政管理制度。該項制度的建立完善要解決如預算管理與科研院所行業、業務特點的關系、財政撥款與人員編制的關系、財政投入與服務產品提供方式的關系、財政投入與績效激勵的關系，財政投入與事業單位發展的關系等等，這些問題都有待于在制度構建中予以逐步解決。

4 下一步的謀劃

目前，云南省正處于全面學習貫徹黨的十八大、十八屆三中全會精神，全面深化改革，加快推進創新型云南建設的關鍵時期，因此，必須按照中央加快事業單位分類改革和深化科技體制改革的總體部署，以滿足云南人民日益增長的公益服務需求為目的，以解決制約科研院所發展的體制性障礙與結構性問題為關鍵，以更大的決心和勇氣在事業單位分類改革中深化科研院所改革。

4.1 加強統籌布局

要在行政管理體制改革與社會公共服務體系建設框架內，統籌考慮科研院所分類改革工作，積極推動政府職能轉變和職能歸位，創新和改進政府提供公共服務的方式，理清政府與社會在公共服務方面的職責邊界，建立多元化的公共服務體系，使政府從公共服務的直接提供者變為組織和保障者。

4.2 加強體制機制創新

要堅持以體制機制創新和滿足科研院所自身需求為導向，激發內在的動力和活力。充分借鑒國家事業單位改革試點省份的先進經驗，探索由行政管理向制度管理轉變的新辦法，積極了解全省科研院所在實際工作存在的問題和困難，理清其應承擔的職責任務與功能定位，合理設定管理層級。整合創新資源，穩定支持公益科研事業發展。

4.3 優化配置公益科研資源

圍繞云南跨越發展，合理規劃布局公益科研體系，圍繞戰略性新興產業發展，整合現有優勢資源，著眼科技支撐經濟社會發展，構建一批體制新、機制活的公益科研大平臺；加大科技入滇力度，大力引進優秀公益科研人才入滇創新創業，鼓勵國內外有實力的公益科研機構落戶云南，推動國內外先進公益科研成果落地轉化；圍繞云南公益科研持續穩定發展的需要，研究制定穩定支持的政策。

4.4 優化改革的社會環境

加強宣傳引導，處理好改革、發展與穩定之間的關系。充分把握好“度”，通盤考慮、穩中求進，注重采用適當變通和過渡性的處理辦法。結合云南經濟社會發展水平、市場發育程度、財政狀況、社會承受力等，不搞一刀切。改革方案的制定既要符合科學發展的要求，也要兼顧各部門、單位的利益，減少改革的對立因素，切實降低改革的矛盾與阻力。