新形勢下如何推進臨滄種子市場監管

施澤柱，施澤松

（1.臨滄市種子管理站，云南 臨滄 677000；2.云縣涌寶農業綜合服務中心，云南 云縣 675800）

0 概述

種子是農業科技的結晶，是最重要的農業生產資料，是農業增產增收的內因，是科技興農的主要載體，也是其他外因發揮作用的基本前提。種子又是具有生命力的特殊商品，除有一般商品屬性外，它是一種具有生命現象的活體，在生產、加工、流通和應用等方面都有特殊的要求，需要相應的支撐條件。種子具有較強的地域性，不同品種在不同地區表現各異，要發揮品種潛力，必須在適宜地區種植。種子具有極大的放大效應和很高的繁殖系數，每公頃種子出問題將給成百上千公頃的農業生產造成損失。因此，我國種子生產和經營實行嚴格的準入、許可和監管，其意義非常重要，是促進農業長期穩定發展，保障糧食安全的根本。

1 種子市場格局的變化

2006年實施種子管理體制改革以來，臨滄種子市場的格局發生了根本性的變化，歸納起來主要有11 個方面。一是體制上的變化。由過去計劃經濟條件下“四化一供”（即種子生產專業化、加工機械化、質量標準化、品種布局區域化，以縣為單位組織統一供種）變為市場經濟條件下的資格準入，只要有資質，誰都可以經銷種子。二是機制上的變化。由過去的地區封鎖、國營種子公司獨家壟斷經營變為完全市場化，成為多元主體競爭、優勝劣汰的大市場。三是資本構成上的變化。資本由過去單一的國有資本變為投資主體多元化，既有國內資本又有外商資本，既有國有資本又有民營資本，特別是民營資本的迅猛發展，目前已占據全市90%以上的市場。四是經營主體上的變化。有種子經營許可證可以經營種子，在“4種情況”下無種子經營許可證也可以經營種子（即農民個人自繁、自用的常規種子有剩余的，經營者專門經營不再分裝的包裝種子的，受具有種子經營許可證的種子經營者以書面委托代銷其種子的，種子經營者按照經營許可證規定的有效區域設立分支機構的），種子經營者成分復雜，素質良莠不齊。五是品種數量上的變化。即由過去的幾個主導品種變為現在的幾十個、上百個，品種多、亂、雜現象比較突出。六是種子質量上的變化。通過國家政策的調整、企業準入門檻提高和科技投入增加，兩雜合格率由10年前的86%提高到現在的91%，種子質量水平得到提高。因種子的純度、發芽率不合格導致的傳統的種子質量事故減少，但假種案件上升。七是經營策略上的變化。即市場競爭過去靠價格、靠壟斷封鎖、靠行政手段取勝，變為主要靠品種、靠質量、靠信譽、靠服務取勝。八是種子銷售方式上的變化。由過去的統一供種變為縣鄉多點分散銷售。近年來，隨著農業生產、農村勞動力結構、生產方式的變化，一些中小種子企業采用電話聯系等多種方式，通過經紀人將種子直接入戶。從表面上看這些形式可以減少中間環節，降低種子銷售價格，但也給制假售假有可乘之機，形成監管盲區，有未審先推、套牌侵權行為。另一種情況是從售種向售種苗轉變，水稻、油菜、烤煙、咖啡、西瓜、番茄、辣椒等工廠化集中育苗迅速發展，電子商務和物流配送等銷售方式已開始在種子銷售中應用。九是農民購買種子觀念上的變化。即農民選種由過去保守選種變為盲目求新，求高產，導致品種未審先推，跨區經營屢禁不止，隨著異常氣候和區域性病害的出現，一些品種不適應，造成品種事故時有發生，說服難度大。十是種子使用者素質上的變化。由過去的憑經驗、靠天吃飯的傳統變為種田講科學、維權靠法律的新型農民，農民的依法維權意識顯著提高。近幾年由于大量農村勞動力轉移，農村勞動力結構素質下降，種田出現越來越粗放，因肥、水、藥使用不當造成的減產也怪罪種子質量；十一是監管主體與監管方式上的變化，即農業部門由過去協同工商等部門監管種子市場變為以農業部門為主體，農業部門從配合地位上升為主管部門和執法主體地位。特別是《云南省農作物種子條例》的頒布實施，更明確了農業主管部門種子管理機構為轄區內種子行政執法的管理部門。與此同時，種子市場監管方式也發生了重大變化，由過去靠行政命令監管變為依法監管。

2 種子市場的變化給管理工作帶來新的挑戰

種子管理工作面臨管理對象增多，管理領域增寬，管理任務增加，管理難度增大，管理標準增高。近幾年來，國家農業部、省農業廳、市縣農業部門以開展種子執法年活動為抓手，全面推進種子市場監管各項工作，各級政府高度重視，統籌協調，相關部門大力協同聯合行動，種子管理部門開拓進取，努力拼搏，市縣種子市場得到明顯好轉。在取得成績的同時，種子市場也出現了新情況新問題，我們必須創新監管思路，調整監管重點，毫不懈怠的開展工作，努力為推進臨滄現代農作物種業健康發展和建立統一開放、規范有序、公平競爭的種子市場保駕護航。目前臨滄種子市場存在的問題主要有以下5 個方面：一是在經營行為方面存在著不按規定進行備案，經營檔案和銷售臺賬不健全完善，進銷憑證不齊，記錄不全，不規范；二是種子標簽制作不規范，標注內容在真實、合法、規范、完整上存在著很多問題；三是“未審先推”屢禁不止，其原因是一些中小型企業急于推出新品種，搶占種子市場所致；四是制假售假，套牌侵權謀取利益，利用種子形態相似性進行包裝銷售，產生這一問題的根本原因是沒有及時建立品種退出制度，加之缺少快速的鑒別手段，導致打擊不力；五是由于缺乏工作經費，手段落后，市、縣（區）種子管理部門“有錢養兵，無錢打仗”。種子管理經費沒有列入同級財政預算，保障機制難以落實。由此可見，種子市場管理工作任重道遠，加強種子市場管理工作將是一個永恒的話題。

3 推進種子市場監管的基本思路與對策

根據《中華人民共和國種子法》、《云南省農作物種子條例》以及國家農業部和省農業廳要求，臨滄市今后一個時期種子市場監管的基本方針是：標本兼治、重在治本，以防為主、打防結合；基本原則是：屬地管理、上下配合、齊抓共管、綜合治理；基本思路是：圍繞“一個中心”，加強“二個監管”，突出“三個重點”，建立“七項制度”，做好4 項工作，實現3 個目標。

圍繞“一個中心”，即以建立統一開放、規范有序、公平競爭的種子市場和構建全市種子市場監管長效機制，推進種業和諧發展為中心。加強“二個監管”，一是抓“源頭監管”，重點把好三關，第一，把好市場準入關，對新辦和續辦種子、種苗經營許可證、生產資格證的企業要嚴格審核資質；對委托代銷、專門經營不再分裝種子和分支機構要嚴格備案審查，凈化市場主體；第二，把好生產監管關，各縣（區）要按照屬地管理的要求，對轄區所有種子生產企業每年進行一次徹底的排查，堅決取締無證生產、掛靠生產企業，搗毀非法生產黑窩點；對已發證的企業，要重點審查隔離區等生產條件和質量管理制度的落實情況，對不符合條件的要責令企業限期整改，整改后仍達不到條件的要堅決予以取締；第三，把好種子標簽制作關，各縣（區）要按照屬地管理原則，超前指導，幫助種子生產企業制作好種子標簽，要統一種子外標簽標注。二是狠抓“終端市場監管”，嚴厲打擊各種違法生產、經營行為，工作重心要往基層轉移，加強對零售商和鄉村邊遠種子市場的監管，即通過拉網式檢查，嚴厲打擊無證照生產、經營行為；通過明查暗訪、質量監督抽查、公開舉報電話、暢通訴求表達方式，嚴厲打擊“未審先推”、“套牌侵權”制售假劣種子等違法行為，通過與工商等部門配合，嚴厲打擊虛假種子廣告和濫發種子廣告的行為。突出“三個重點”。一是突出對種子標簽、經營檔案的專項整治。在標簽整治方面要進行4 查：即查項目，看種子標簽應當標注的項目是否齊全、完整；查內容，看種子標簽標注的內容是否真實有效；查制作，看種子標簽制作形式是否規范合法；查使用，看有無深層次上的種子違法違規行為。二是突出重點地區、重點市場、重點作物、重點品種、重點企業的專項整治。對多次違法違規行為的企業列入“黑名單”。在檢查中做到明查與暗訪相結合、經常性巡查和突擊性檢查相結合、市場正常檢查與質量監督抽檢相結合、正面引導教育與依法調處相結合。三是突出對重點違法行為的專項整治。對“未審先推”、亂改品種名稱、虛假宣傳和制假售假等坑農害農的行為，必須始終保持一種高壓態勢，重拳打擊，堅決遏制。對重點案件，實行督辦制度，對涉嫌犯罪的案件，主動與公安機關配合，實行集中聯合查辦、協同作戰。建立“七項制度”。一是建立誠信種子企業和農民滿意種子商店評選制度，大力宏揚“重質量、守規則、講誠信”的良好經營風尚。二是建立品種退出制度。定期清理已不適應生產需要的或有難以克服缺點的審定品種，發布退出品種公告，及時退出，防止不法企業冒用老品種名稱銷售未審定品種種子行為的發生。三是建立缺陷種子召回制度。種子企業和經銷商發現銷售的種子有問題的，要及時更換，提供合格的種子。四是建立市場監督員制度。鑒于鄉鎮沒有種子管理機構，可聘請農科站技術人員為種子市場監督員對廣泛分布于邊遠農村的種子，零售攤點進行義務監督。五是建立“黑名單”制度。對列入黑名單的企業和業戶進行重點監管。六是建立通報制度。對重大違法行為要在媒體上公開暴光，起到震懾作用；對監管不力、發生大案、要案的地方要予以通報，并依法依紀追究有關人員的責任。七是建立種子備案制度，對本市內種子企業、外來企業和當地的經銷商所經營的種子一律實行備案登記，不按備案制度依法進行備案的要嚴肅進行查處。做好4 項工作。一是通過質量監督抽查，誡勉談話等手段，加大對種子質量管理力度，對不合格的種子堅決轉商處理，防止流入市場。二是要加強對委托代銷、分支機構、經營不再分裝種子的業戶備案登記管理。三是做好種子經銷服務人員法律法規和技術培訓工作。四是組織誠信種子企業和農民信得過的種子商評選活動，從正面引導種子經營者守法、誠信經營。對誠信的種子經營者啟用激勵機制，大力宣傳和推薦，并在許多方面優先扶持；對失信的種子經營者啟用警示機制，經常提醒，加強監管；對嚴重失信的種子經營者啟用懲戒機制，列入“黑名單”，視不同情況給予限制生產經營、行政處罰、媒體暴光，直至吊銷種子生產經營許可證。實現3 個目標。通過全市上下的共同努力和卓有成效的工作，將我市建成統一開放、規范有序、公平競爭的種子大市場。讓全市種地的農民買到放心種子。讓在我市從事種子選育、生產、經營的育種家、企業家的正當權利和合法利益得到保護。實現全市農業生產用種安全、種業安全、糧食安全。

4 建立種子電子臺賬網絡監管信息平臺，構建種子市場監管新機制

為進一步加強種子市場監管，前移管理關口，下沉管理重心，創建種子電子臺賬監管平臺是將通過種子電子臺賬上報接收平臺自動上傳到種子管理部門種子電子臺賬監管平臺中的各種子經營單位的電子臺賬，按區域分別歸類在不同鄉鎮區域內，實現種子管理人員足不出戶就查看到每個經營戶、每種商品種子的相關信息，在進銷臺賬模塊中，系統會自動生成統一格式的進銷臺賬，將分布在不同交易單位中的種子進、銷、存貨的數據統一到種子管理部門電子臺賬監管平臺中，實現種子經營臺賬的電子化規范管理。

5 著力提高種子市場法制化、規范化水平

《種子法》頒布實施以來，我們始終把依法加強種子市場監管作為促進農業增產、農民增收和維護農民切身利益作為一件根本大事來抓。2008年3月28 日云南省第十一屆人民代表大會常務委員會第二次會議審議通過了《云南省農作物種子條例》，自2008年6月1 日起正式施行，市、縣（區）要采取行之有效的措施，加大宣傳普及力度，把《種子法》、《種子條例》宣傳切實做到家喻戶曉，不留死角。一是要強化媒體宣傳，抓好辦班培訓，以案說法，加大營造依法治種的氛圍，使《種子法》和《種子條例》宣傳普及到位；二是要加大執法力度，嚴格把關，堵住假劣種子流通渠道，整合現有執法資源，提高執法效能，嚴厲查處坑農害農案件，切實維護好農民合法權益，確保市場監管到位；三是創新管理服務方式，強化企業和農民之間的服務，實行育、繁、推一體化推進。①為種子生產經營企業和廣大農民搞好種子信息服務；②為種子生產經營企業和廣大農民之間搞好新品種試驗、示范服務；③為農民搞好維權服務；④加強種子執法隊伍建設，使執法目標責任落實到位，建設素質高、作風硬、嚴格公正的執法隊伍，是做好種子市場監管的根本保證；針對我市執法人員素質參差不齊和不同程度存在的有法不依、執法不嚴等問題，各縣（區）要突出抓好“三嚴”，即嚴格培訓、嚴格執法程序和嚴格工作紀律。總之，種子市場監管是一個龐大的系統工程，涉及多個環節，多個層次。按過程可分為：品種準入、生產許可、經營許可和案件調處；安條塊可分為：品種管理、市場管理、質量管理，在品種管理中要加強審定、退出、保護和種質資源進出口管理；市場監管方面要加強市場許可、經營許可、價格的調控和一些案件查處；在質量管理上我們既要管套牌侵權行為、又要管假劣種子；按主體可分為：對育種者、經營者和銷售者的管理，要求育種者收集與交流資源要合法，品種命名要一品一名，轉讓要合規，企業經營種子要經許可，如不是自有品種要經授權，同時要獲得相應的生產加工經營條件；銷售者種子來源、銷售區域要合法，要建立規范的種子經營檔案，出現質量問題后主動做好工作，配合好調查。經過近幾年種子管理工作的改革調整和完善，我市種子行業逐步趨于理性化和法制化。隨著種子市場的放開，隨之而來的是越來越激烈的市場競爭，市、縣（區）種子管理部門所面對的不再是單一的管理，而是要理性的扶持、維護、服務好這個產業，既要嚴格執行《種子法》和《農作物種子條例》及相關法律、法規，規范種子市場，又要加大種子市場執法力度，引導和幫助種子企業創品牌、樹形象，做大做強，才能使我市的種子產業健康穩步發展，確保全市農業生產用種和糧食安全。我們要適應形勢，搞好依法管理，切實維護好種子選育者、生產者、經營者和使用者的合法權益。