構建新型政府與社會組織關系路徑辨析——以四川省為例

馬珂 馬驍

一、導 論

改革開放以來，伴隨著政府職能的深刻轉變和市場經濟體制的不斷完善，社會經濟發展進入關鍵的轉型時期。站在新的歷史起點上，黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標。要實現國家治理體系和治理能力的現代化，就要實現從單一的、自上而下的管理模式到多中心的、平等協作的治理模式的轉變，實現從以經濟發展至上到以社會質量為重的多元目標齊頭并進的轉變。

加快創新和形成有效的社會治理體制是構建現代國家治理體系的關鍵組成部分。〔1〕自黨的十六大以來，黨中央和國務院高度重視社會管理創新工作，強調社會組織在社會管理中的重要作用。黨的十八大要求加快形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障”的社會管理格局。黨的十八屆三中全會明確指出，要正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用;要在加強黨的領導和堅持政府主導作用基礎上，不斷創新社會治理體制、改進社會治理方式，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，確保人民安居樂業、社會安定有序。

經濟體制的深刻變革、社會結構的深刻變動、利益格局的深刻調整和思想觀念的深刻變化，要求政府必須結合本地區經濟社會發展需要和人民的利益訴求，準確把握新時期社會治理體制創新的工作原則和重點，正確處理好政府與社會組織關系，賦權于社會組織，凝聚社會組織力量，激發社會組織全面參與和融入“五位一體”的現代化建設事業。在這方面，四川省作出了積極有效的探索。為快速推進四川省委省政府提出的“三大發展戰略”和順利實現“兩個跨越”〔2〕的宏偉目標提供堅實的社會經濟保障和強有力的社會力量支撐。

二、政府與社會組織關系的發展趨勢與經驗教訓

(一)西方發達國家政府與社會組織關系的基本特點與發展趨勢

西方發達國家有著非常龐大的社會組織網絡。在這些國家，社會組織、營利組織與政府平等相對，在國家經濟社會正常運轉中占據不可替代的位置。綜觀西方發達國家，政府與社會組織間關系呈現以下一些基本特點和發展趨勢:

第一，政府與社會組織地位趨于平等。在西方發達國家，隨著幾百年市場經濟的發展，社會組織得到充分發展，政府和社會組織作為獨立法人，在法律面前處于平等地位。

第二，政府與社會組織結成伙伴關系。隨著上世紀80年代新公共管理運動在西方發達國家開展，政府加大了對社會組織自主化運作的推動，歡迎并鼓勵社會組織以項目申請方式參與公共服務供給。經過近30年的發展，社會組織基本實現了資金來源多元化和組織運作自主化。這場變革使得政府與社會組織逐漸形成伙伴關系。在合作過程中，政府與社會組織具有幾乎對等的實力和能力，一方不會在資源或能力上完全壓制另一方，兩者基本可以以一種平等的態度進行協商與合作。〔3〕

第三，政府對社會組織從資金的支持轉向宏觀政策的引導。為減少社會組織對政府的依賴，西方發達國家政府近年來大幅減少對社會組織的直接投資，轉而以稅收優惠和購買服務方式提供間接支持。同時通過立法規范社會組織行為，營造公平競爭環境，向社會組織開放公共服務領域，歡迎和鼓勵社會組織以項目申請方式參與公共服務供給，完善社會組織外部環境。

(二)我國政府與社會組織關系的歷史沿革與經驗教訓

我國社會組織大體經歷了一個恢復規范(1949－1965) ——停滯癱瘓 (1966－1977) ——起步整頓 (1978－1991)——發展壯大 (1992－至今) 四個發展階段。〔4〕

20世紀50年代初，全國性社團只有44個，1965年不到100個，地方性社團也只有6000個左右。這些社團的類別也十分單調，主要是工會、共青團、婦聯、科協和工商聯等9類群眾組織，社會組織規模小、數量少，作用不明顯。〔5〕1978年實行改革開放，中國社會發生了巨變。快速變動和開放的社會，客觀上刺激了社會組織的迅速發展，使一批與市場經濟發展和政府職能轉變相適應的社會組織快速發展起來。然而，社會組織的無序發展也帶來嚴重的后果。上世紀90年后，各級政府開始對各類社會組織進行嚴厲整頓，社會組織數量一度銳減。20世紀末，隨著政府職能的不斷轉變以及政府對社會組織功能的認知不斷加深，政府對社會組織的態度開始轉變。在這個背景下，社會組織規模再次擴大，到2012年達到48萬個。根據清華大學NGO研究所的研究結果，在我國境內開展社會活動的各種形式的社會組織，其總體規模大約在300多萬家，大量社會組織游離于政府監管之外。〔6〕

縱觀新中國成立后我國政府與社會組織關系的發展歷史，我們可以總結出這樣一條基本經驗教訓:政府大包大攬、不給社會組織留正常發展空間的做法行不通，而放任自流、不加約束的做法也行不通。

三、四川省政府與社會組織關系現狀與成因

(一)四川省社會組織發展現狀

2012年，全省登記注冊的社會組織共30，274家。其中，社會團體17，054家，基金會81家，民辦非企業13，139家。其中，(1)社會團體按所涉領域分:科技與研究770家，生態環境730家，教育1，053家，衛生960家，社會服務2，549家，文化1，485家，體育987家，法律206家，工商業服務1，047家，宗教347家，農業及農村發展3，730家，職業及從業組織1，529家，國際及涉外組織11家，其他類1，650家。基金會中，公募基金會52家，非公募基金會29家。(2)基金會按所涉領域分:科技與研究4家，教育50家，衛生2家，社會服務14家，文化4家，體育2家，法律2家，農業及農村發展1家，職業及從業組織1家，其他類1家。(3)民辦非企業社會組織按所涉領域分:科技與研究249家，生態環境12家，教育8，597家，衛生1，695家，社會服務1，494家，文化287家，體育204家，法律20家，工商業服務101家，宗教2家，農業及農村發展87家，職業及從業組織112家，其他類279家。①以上數據來源于《四川省民政統計年鑒——2012》，或由其中的數據測算得出。

四川省社會組織發展雖有重大突破，但也存在如下問題:

1.初具規模、仍顯不足。四川省社會組織數量居西部第一，全國第三。全省人口總數8，076萬，登記注冊的社會組織僅30，274家，每萬人擁有3.76個社會組織，略高于北京 (3.64個)，比上海 (4.30個)略低，遠低于美國 (54.8個)，且與社會實際需求有巨大差距。

2.結構不均衡、發展不平衡。一方面，社會團體、民辦非企業和基金會占社會組織總比分別為56.33%、43.40%、0.27%，民辦非企業和基金會有較大的發展空間。另一方面，社會組織多集中在成都等大中型城市且能力較強，而偏遠市(區)縣及農村地區的社會組織較少且能力較弱，僅以成都和巴中為例，前者每萬人擁有社會組織4.26個，后者每萬人擁有量僅為1.87個，兩市每萬人擁有社會組織比為2.3:1。

3.從業人員整體素質有待提高。四川省從事社會組織管理和服務工作的人員共392，854人，其中大學專科以上學歷98，656人，約占全部從業人員比的25.1%;取得社工專業資格的人數624人，僅占全部從業人員的0.16%，而廣東省和上海市具有專業社工資格的人數分別是8，000人和1.1萬人，其專業社工人才數量遠勝四川。

4.資金渠道多元，實力差異顯著。四川省社會組織的資金來源主要包括財政全額撥款、政府購買服務、國外機構資助、社會和企業公益捐助、組織提供服務收取費用等形式。但因各社會組織整合社會資源能力不同，各自的經濟實力差異明顯。

5.黨組織在社會組織中的覆蓋率低。四川省已建立基層黨組織的社會組織5，447家 (共有黨員31，130人)，僅占社會組織總量的17.99%，基層黨組織在社會組織中的覆蓋面有待擴展。

(二)四川省政府與社會組織關系現狀

目前四川省政府與社會組織的關系整體上處于從少到多、從小到大的初級階段，有緊有松，有親密有疏離，整體上與建立現代社會治理體系的要求有不小的差距，集中表現在政府與社會組織權責關系不明晰、活動邊界與范圍不清楚、主體功能互相重疊，本應由社會組織分擔的事務，政府卻大包大攬;本應由政府履職的領域，社會組織越俎代庖;某些領域時常出現政府、社會“雙重失靈”;個別社會組織“行政化”色彩濃厚。具體表現在以下幾個方面。

1.從屬—依附關系。這種關系主要存在于政府與政府自上而下設立的相關社會組織之間。這種關系在改革開放以來為轉變政府職能、凝聚社會力量、促進經濟發展和維護社會穩定做出了重要貢獻。處于這種關系中的社會組織主要是各種“官辦組織”，它們的人事編制、領導與工作人員變動、活動范圍、活動經費均由政府相關部門決定，自身沒有實質性的自主權，其權威主要來自于背后的政府部門，“行政化”色彩比較嚴重，服務效率亟待提高。

2.競爭—合作關系。這種關系主要存在于政府與依法登記注冊或備案的獨立運作的社會組織之間。處在這種關系中的社會組織主要是民間慈善類、公益類基金或社會團體，民辦協會與商會、民辦非企業等，它們往往具有組織目標明確、治理機制相對成熟、資金來源穩定、自主獨立性強的特征。這類社會組織既在獲取民意支持和社會政策合法性等領域與政府存在競爭關系，又在關愛弱勢群體、扶危濟困、抗災求難、提供慈善服務、技術標準和技術服務等公共產品與服務領域能彌補政府缺陷，與政府進行合作。

在“競爭—合作關系”中現存的問題主要在于:有些組織目標明確、資金實力雄厚、獨立性強的社會組織在提供公共產品與服務過程中，基于自身利益認知和價值判斷，采取非合作競爭策略，對政府有關政策進行評論和批評，從而對政府形成了一定外部壓力或“奪走”了政府的傳統陣地;有些社會組織又面臨規模小、資源少、能力弱等一系列難題，它們與政府相比處于絕對弱勢地位，在其發展過程中既可能采取合作競爭策略，又可能向某些“設租”的政府部門進行“尋租”。總之，當政府對社會組織有偏見時或因社會組織自身存在缺陷時，作為資源控制者的政府與社會組織之間的競爭—合作關系便不可能完全平等。

3.疏離—游移關系。這種關系有兩種情形。一種情形是，政府主動保持距離，主要是政府與那些具有合法身份，但有盈利化趨勢的非營利性社會組織、空殼化的社會組織或能力平庸的社會組織之間保持疏離關系。另一種情形是，政府與社會組織雙方同時保持距離，主要存在于政府與沒有完全依法依規登記注冊或備案的社會組織之間。處在這種關系中的社會組織主要是大量的“草根社會組織”、境外在川從事公益活動的組織及其他在川境外非政府組織，它們不具備合法身份，但卻在公開活動。其中，“草根社會組織”數量種類多、總體規模較大、涉及領域寬、涵蓋范圍廣，動員組織能力較強但政治參與意愿低，偏好自行其事，既不愿意與政府合作也無意與政府進行對抗，政府對其態度往往是不冷不熱，因此，它們與政府的關系處于疏離狀態，并長期游離于政府部門的監管之外。

4.抑制—打擊關系。處在這種關系中的社會組織主要是因不同原因而受到政府在各方面的限制、打壓的情況。這類社會組織包括具有合法身份、但在違法邊緣活動的社會組織，和既沒有依法依規登記注冊或備案又從事非法活動的社會組織。政府對前者依法管控、規范其活動、抑制其發展，對后者重點關注、嚴厲打擊。

(三)四川省政府與社會組織關系的成因

1.思想觀念存在偏差，不利于社會管理創新。社會管理創新的根本在于實現社會管理向社會治理轉變，即實現政府對社會的管控轉向政府與社會的合作治理。由于長期受傳統政治倫理觀的影響，國家控制社會的意識和官本位的集體主義取向依然存在，使政府與社會組織關系的建立與維護受阻，具體表現在:一是認為社會組織是黨政機關的代理機構或是“有形之手”的延伸，習慣將社會組織置于政府部門的附屬地位。二是政府對社會組織的發展偏向于保守與謹慎，擔心賦權太多和實力太強后，不易管控。三是社會公眾和社會組織都不同程度地存在“等、靠、要”思想，主動服務意識較弱，參與社會治理意愿不強。四是整個社會的法治思想不牢固，運用法治思維和法治方式構建和處理相互關系的意識需要強化。五是道德約束或誠信意識淡薄，在一定程度上存在信任危機。

2.培育力度弱，扶持不到位。一是政府重視登記管理，輕視發展扶持，沒有明確的社會組織發展計劃，扶持社會組織發展的政策不明晰，且條條分割、各自為戰，工作思路未統一、扶持措施不配套，責任不到位、落實不到人。二是政府重前置審批，輕過程監管，嚴進少管和嚴進未管現象突出，尤其是對社會組織的業務指導嚴重不足。

3.評估機制不健全。已經出臺的《四川省社會組織評估管理辦法》雖然對社會組織的評估主體、內容及標準、機構職責和程序方法等方面作了明確規定，但仍然存在評估行為政府控制有余，行業自治不足，行政主導有余、行業參與不足;評估指標粗放、標準設置不科學、評估過程隨意度大;評估過程管理科學化、標準化、精細化不足，專業性不夠，以及評估體制機制不完善，評估結果使用不充分等問題。

4.社會組織自治能力較弱。從屬依附型社會組織和成立時間不長的社會組織主要依賴政府，缺乏創新動力，法人治理結構極不完善;大部分社會組織主動服務或主動參與政府決策意愿不強，利益整合與表達不足、參政議政能力較弱;社會組織總體上缺乏專業人才，資源整合能力有限，承接政府轉移職能后的履職能力或執行社會政策能力難以達到服務對象的要求。

5.法律法規建設滯后。規范全省社會組織管理和運行的有關規章制度 (包括國家頒布的《社會團體登記管理條例》、 《基金會管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，以及四川省發布的有關政策法規、制度規章)法階層次低，法制保障弱;社會組織管理條條分割、管理制度缺乏頂層設計，社會組織管理標準不統一、政策規章“碎片化”現象嚴重，不利于社會組織的快速、全面、協調和健康發展。

四、構建新型政府與社會組織關系的實現路徑

基于黨中央國務院提出的推進國家治理體系和治理能力現代化的改革目標，以及創新社會治理體制、建立現代國家治理體系的工作部署，政府應按照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障”的大格局，立足地方情況和發展趨勢，本著“權責分明、各自獨立、平等協商、互助合作、共同發展、和諧共生”的理念，努力在政府與合法社會組織間形成新型的合作伙伴關系。

以四川為例，政府與社會組織新型關系可以從以下幾方面構建:

(一)科學規劃、系統設計

從社會管理到社會治理，會牽涉利益關系的改變和利益格局的調整，需要政府部門切實更新觀念、改變思維方式、創新工作模式，建議四川省委成立“四川省創新社會治理領導小組”，負責對創新社會治理的頂層設計、組織協調、監督管理。比如，確定全省社會治理目標，統籌法制保障、明確政府與社會組織的權責關系，建立政府部門聯動工作機制，指導全省有序開展社會治理。

(二)分類管理、區別對待

對行業商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織和志愿服務組織重點扶持，優先發展。對民辦非企業類組織加大扶持力度，促進和諧共生。對從屬－依附型組織推行脫鉤政策，促進轉型發展。對競爭性組織不斷優化競爭，促進互利合作。對疏離－游移型組織加強制度規范，強化監管力度。對政治反對組織必須堅決依法取締、嚴厲打擊。

(三)落實和創新扶持政策

根據四川省經濟社會發展戰略和民眾需要，制定重點扶持和發展的社會組織計劃。加強和規范政府購買社會組織服務，加強稅費優惠，降低社會組織捐贈免稅資格門檻，形成多元投資格局。賦予社會組織參政議政權利，加強社會組織的人才隊伍建設。扶持政策應向偏遠地區、農村地區適當傾斜。

(四)完善分類監管體系和評價體系

政府應明確監管職責:制定和完善法律法規，明確登記部門和業務主管部門監管職責，建立分工明確、相互協調的監管體系;對社會組織實施分類監管，對不同類別的社會組織出臺分類監管細則;明確社會組織各類違規違法行為的處罰程序和措施;依法取消長期不開展活動的社會組織的注冊資格;可在各級人大設立社會治理工作監督委員會，負責對政府與社會組織在創新社會治理體制方面的行為進行監督與評價。

政府應建立多元監管體系:由民政部門牽頭，建立多元參與的社會組織監管體系，形成以政府為主導，登記部門、主管部門、社會輿論、社會組織自身以及基層黨組織多元共治的監管格局。應加強社會組織中基層黨組織建設，逐步提高基層黨組織在社會組織中的覆蓋率。

政府應建立全省社會組織信息平臺:推進集成信息平臺建設，以省為中心，市、州為樞紐，縣(市)區為終端，建立覆蓋全省的社會組織管理服務信息化平臺。加強社會組織征信系統建設，強化征信信息全域開放，促進征信社會共享。

政府應建立科學的評估工作體制。建立多元化的社會組織評估工作體制機制，推進評估主體的行業自主性，逐步改變以政府為主導的評估工作格局，重點加強對社會組織專業能力的評估，全面評價社會組織的內部管理水平、業績水平和業務能力。強化科學評估、優化結果運用，加強對績優效高、信譽良好的社會組織的激勵。完善評估體系和第三機構方獨立評估機制，加強對社會組織的引導、支持，充分發揮評估工作的規范和激勵作用。

(五)健全社會組織法律法規體系

政府應加強規范社會組織“自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”的制度建設、社會組織治理機制建設，保障社會組織工作人員參與管理、監督和服務社會的民主權利。系統整合各類社會管理法規制度，加快完善《四川省社會組織管理條例》，明確政府與社會組織的活動邊界、責權范圍、權利和責任，規范社會組織名稱、注冊條件，界定社會組織活動范圍、法律責任、資產清算程序等辦法，厘清對社會組織的監管方式、扶持辦法、評價標準和司法救助程序，逐步減少政府行政行為的隨意性，穩定社會組織工作政策的預期。在《條例》基礎上探索社會組織負面清單管理模式，逐步取代政府審批制。

〔1〕陶希東.國家治理體系應包括五大基本內容〔N〕.學習時報，2013－12－30(6).

〔2〕中國共產黨四川省第十屆委員會第三次全體會議公報〔Z〕.2013－05－15.

〔3〕鄭琦.美國政府與社會組織的關系演進〔J〕.社會主義研究，2012，(2).

〔4〕甘肅省民政廳課題組.社會組織與政府關系模式研究〔J〕.甘肅社會科學，2009，(5).

〔5〕俞可平.中國公民社會的興起及其對政治生活的影響〔J〕.學習時報，2002－08－26.

〔6〕王名，劉求實.中國非政府組織發展的制度分析〔J〕.中國非營利評論，2007，(1).