新型城鎮化進程中的中小城市環境風險及其防控

東 曉 劉興鵬

城鎮化是人口持續向城鎮集聚的過程，是一個國家和地區由農業社會走向工業社會和現代社會的必由之路，更是中國當前“四化同步”建設的重要組成部分。近十年來，中國城鎮化率年均大約提高1個百分點，并在2013年首次達到了53.7%。快速的城鎮化進程極大地改變著中小城市的面貌，同時也為中小城市的持續健康發展埋下了隱憂。

一、新型城鎮化與中小城市發展

(一)中小城市成為新型城鎮化戰略的重點

十八大以來，黨和政府對新型城鎮化形成漸趨完整的戰略表述，定調“要增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能”，并提出“構建科學合理的城市格局，大中小城市和小城鎮、城市群要科學布局”等重大決策，為中小城市的發展開辟了嶄新的機遇和廣闊的空間。〔1〕中小城鎮的發展后勁十足，日漸成為我國新型城鎮化的主力。

1.大城市“城市病”嚴重，日漸失去活力

“城市病”是指由于城市人口、工業以及交通運輸等行業和社會資源過度集中而引起的社會問題，它往往是由于城市盲目擴張或者過度使用資源而造成大范圍的交通問題、環境問題、資源利用問題以及人與人之間社會關系紊亂等問題，使整個城市處于失衡和無序的狀態。〔2〕以北京為例，2013年年末，北京常住人口為2114.8萬，比上年末增加45.5萬。其中，常住外來人口802.7萬，占常住人口的比重為38%。〔3〕這遠遠超過國務院批復的北京城市總體規劃中設定的到2020年達到1800萬人口的標準，并還在以每年50萬人，幾乎相當于一個中等城市的速度增長。2013年底，北京市機動車保有量為543.7萬輛，比2012年底凈增23.6萬輛，而根據北京市環境保護局2013年6月發布的《2012年北京市環境狀況公報》顯示，機動車排放量已成為北京市污染排放第一大戶，以PM2.5為例，北京市空氣中本地排放源機動車排放占比最高，達22.2%，目前北京機動車保有量已經突破470萬輛，2010年凈增機動車就達到約80萬輛。人口無序的增長、霧霾天氣的持續、交通出行的擁堵成為大城市發展難以根治的“頑疾”。大都市發展受到“城市病”困擾，處在反思與轉變自身發展方式的關口，在新型城鎮化中潛力有限。

2.中小城市經濟帶動作用日益顯著，潛力巨大

根據日前發布的《2013中國中小城市綠皮書》指出，按照新出爐的中小城市劃分標準，我國共有中小城2816個，創造的經濟總量占全國經濟總量的84.5%，然而其直接影響和輻射區域的城鎮化率遠低于全國平均水平，僅為35.1%。改革開放30多年以來，我國城鎮化進程明顯加速，城鎮化率從17.9%提高到52.6%，年均提高1.02個百分點，幾乎是世界城市化同期進程速度的兩倍。然而，與發達國家相比，我國城鎮化程度總體上仍然比較落后，尤其是中小城市及其直接影響和輻射區域的城鎮化率遠低于全國平均水平，僅為35.1%。

截至2012年年底，全國2816個中小城市直接影響和輻射的區域，行政區面積達934萬平方公里，占國土面積的97.3%;總人口達11.56億，占全國總人口的85.4%。而在經濟領域，2012年中小城市及其影響和輻射區域的經濟總量達43.92萬億元，占全國經濟總量的84.5%;地方財政收入達42，521.8億元，占全國地方財政收入的69.62%。中小城市的經濟發展日漸顯現出巨大的潛力，以至于中小城市論壇組委會秘書長楊中川表示:“未來20年內，中小城市將成為提升城鎮化質量、推進城鎮化加速進行的主要戰場。中小城市在城鎮化中能否得到健康發展，直接關系到新型城鎮化的成敗。”〔4〕

(二)保護中小城市生態環境是新型城鎮化的必由之路

大力推進新型城鎮化建設成為經濟持續健康發展的重要戰略支撐點。加快推進新型城鎮化建設，就應當走具有中國特色的道路。走中國特色新型城鎮化道路，意味著徹底揚棄傳統的城鎮化戰略和模式。一方面，擺脫過去那種高消耗、高排放、城鄉分割嚴重、缺乏鮮明特色的城鎮化老路;另一方面，我國無法完全照搬其它國家的城鎮化，要堅持從中國國情出發，走既符合中國國情、又符合各地實際、有特色的新型城鎮化道路。中國特色新型城鎮化道路，強調以人為本，走集約型、和諧型、可持續發展的綠色發展道路。加強生態環境保護，防控環境風險也就必然成為新型城鎮化建設的方向之一。

城鎮化與生態環境之間是一種相互依存的關系。一方面，城鎮化進程的快速推進必然會引起城鎮及其周邊地區生態環境的改變;另一方面，生態環境的變化必然引起城鎮化水平的變化。城鎮化與生態環境是一種相互依存、交互耦合的關系，即城鎮化的各方面與生態環境的各要素之間所具有的各種非線性關系的總和，當生態環境改善時可促進城鎮化水平的提高和城鎮化進程的加快，當生態環境惡化時則限制或遏制城市化進程。〔5〕

生態環境一旦遭到破壞與惡化，居民居住環境的舒適度就會降低，居民的居住意愿降低，環境的惡化使得城鎮對外來人口的吸引力降低，城鎮化的進度就會受到阻礙;同時，生態環境惡化降低了環境質量進而導致企業投資意愿降低，使得人、財、物資源遠離本地，對于經濟發展不利，減緩城鎮化發展的速度;生態環境惡化導致災害性事件增多從而會阻礙甚至中斷城鎮化的進程;無論是中央政府還是地方政府，也包括企業、行業，如果要改善與修復日益惡化的生態環境，就必須增加大量人力、物力、財力投入，這也增大了環境保護的難度，減緩了城鎮化步伐。

二、新型城鎮化過程中的中小城市環境風險

1986年，德國著名的社會學家烏爾里希.貝克(Ulrich Beck)出版了德文版的《風險社會》一書，該書首次使用了“風險社會”的概念來描述當今充滿風險的后工業社會并提出了風險社會理論。幾乎與此同時，前蘇聯切爾諾貝利核電站第4號機組由于人為原因發生爆炸，釀成世界性的大災難，為貝克的風險社會理論提供了有力的佐證。烏爾里希·貝克在其《風險社會》一書中指出，“風險”具體是指環境污染問題及其對人類社會產生的負面影響。“我說風險，首先是指完全逃脫人類感知能力的放射性、空氣、水和食物中的毒素和污染物，以及相伴隨的短期和長期的對植物、動物和人的影響。”〔6〕可以看出，這里貝克所說的風險即為環境風險。隨著中小城市的發展成為新型城鎮化的主力，其所面臨的生態環境壓力不容小覷。就目前而言，中小城市面臨的環境風險主要體現在以下四個方面。

(一)資源能源無序利用過度消耗的風險

城鎮作為經濟發展的主陣地，是資源能源等生產資料的主要消費地。在快速城鎮化的進程中，經濟發展速度被擺在了首要位置。高耗能、生產資料高消耗、資源能源利用率低幾乎成為我國粗放型經濟增長模式的代名詞。“以資源換增長”的外延式城鎮化發展道路在短期內可能有效，但從經濟社會發展的全局來看，這種發展方式卻無異于飲鴆止渴。對于中小城鎮而言，這種問題突出表現在以下方面。一是以土地資源為代表的自然資源過度消耗。城鎮化發展追求速度，大膽推行各種“造城計劃”，致使大量優質耕地被征用為工業用地建設各類高新技術開發區。作為經濟發展支柱產業的房地產業也不斷侵蝕著現有的土地資源。另一方面，在城鎮化的建設中規劃不盡合理，用地結構較為混亂，重復建設，無序建設形象屢見不鮮，以至于一些地方出現所謂“鬼城”，新建商品住房荒廢，造成土地資源的極大浪費。二是人口大量積聚增加了對一次能源的消費。城鎮化帶來了大量人口的積聚，城市水、電、煤、氣等資源供給日漸吃力。中國自然資源人均占有量低的不爭事實始終成為經濟持續發展的緊箍咒。“拉閘限電”、“限時供水”的情況在一些城市時有發生。建立在資源能源高消耗基礎上的快速城鎮化模式終究是不可持續的，它給資源環境帶來了極大地的風險。

(二)區域性環境問題集中爆發的風險

眾所周知，河流、空氣等環境要素具有整體性、系統性和流動性的特點，生態環境的整體性特點決定了環境污染問題很難被限制在某一特定的行政區范圍內。一個行政區內污染物的排放所造成的污染，往往會威脅到其他行政區域，使單一行政區內的環境污染造成的危害突破行政區邊界，成為跨界問題。在快速城鎮化的進程中，一些環境問題已經超出了本地區的范圍，轉變成為跨區域的環境問題。最為典型的是區域性水體污染。如位于湖北省東南部梁子湖區，東與黃石市大冶市交界，南與咸寧市為鄰，西與武漢市江夏區接壤，處在武漢、黃石、鄂州、咸寧、黃岡、大冶六市的中心地帶。近年來由于沿湖市縣排放污水，使得梁子湖湖水水質急劇惡化，華仙、花鰍等近10種珍稀魚類已瀕臨絕跡，原本翼陣蔽日的野鴨等禽類如今絕少光顧。〔7〕小范圍的環境污染終究演變成為了區域性的環境問題。此外，諸如空氣、固體廢棄物等等都存在著污染擴散爆發的危險性。2013年初各大城市先后出現霧霆天氣。一些城市上空難以散去的霧霾微粒 (PM2.5)的大量積聚，殃及毗鄰的其他市。于是，我國多個城市的醫院呼吸科一時人滿為患。這些潛在的風險是中小城鎮建設中所必須防范的。

(三)生態失衡引發生態風險

生態平衡 (ecological equilibrium)是指在一定時間內生態系統中的生物和環境之間、生物各個種群之間，通過能量流動、物質循環和信息傳遞，使它們相互之間達到高度適應、協調和統一的狀態。在當今社會，由于受到人類活動的不良影響，生態平衡被打破。1950—2006年，伴隨著我國城市化水平的提高，我國生態環境質量綜合指數由0.6667下降到0.4287，生態系統可持續發展能力在逐漸減弱。〔8〕在城鎮化的過程中，伴隨著人口、資源等在城市的積聚，城市濕地、水體、生物多樣性等受到極大地減少。以武漢為例，上世紀80年代以來，隨著武漢城市建設的發展，許多城區的濕地被填占，一座座高樓大廈在原來的濕地上拔地而起。相關調查表明，主城區的35個湖泊在上世紀80年代末期面積達6 334 km2，隨著城市建設用地的征用，上世紀90年代末湖泊面積減少到6 000km2，其中漢口地區湖泊面積減少率達42.2%。〔9〕上世紀90年代以來，隨著旅游度假村的興起和房地產的迅速發展，城郊濕地被大量占用，濕地面積進一步萎縮，嚴重影響了濕地生態功能的發揮。遙感影像數據分析表明，1991～2002年，武漢市主城區湖泊水域面積減少了3 867km2。〔10〕濕地萎縮造成的危害主要表現在以下三方面:一是水體、水面大幅減少后，水體納污凈化能力衰退甚至喪失，湖泊水質惡化加速。二是蓄水調節功能減弱，滯澇災害的機會增多，受災程度增加，防洪排澇壓力加重。三是湖泊水面萎縮，城市原有的自然環境特性被改變，特別是水生類動植物、水禽等的生存環境遭到破壞，其種類和數量大量減少。城鎮化對于生態環境造成極大的威脅，使得生態環境的自我修復能力不斷降低，生態失衡風險加重。

(四)環境群體性事件頻發的風險

隨著經濟的發展，公眾環境意識逐漸覺醒，日漸重視自己生活和工作的環境質量，進而對自己周邊進駐的項目和企業的關注度也不斷提高。部分群眾由于感到自身生存環境將會受到不良影響，在談及那些有環境隱患的項目時，往往心生恐慌，甚至“談虎色變”，對于這類新建項目大都采取了各種各樣的反對與抵制。環境群體性事件的發生多是因為事發區域環境污染加劇，較大程度損害了社會成員的環境權益。環境群體性事件往往是由于社會成員的合理訴求得不到及時、有效的回應，環境權益得不到滿足，不滿情緒不斷累積，而在一定的時間和場景下爆發出來的。

近年來國內發生了許多與環境風險有關的群體性事件，其中廣受社會關注的包括:2007年廈門PX事件，2008年上海磁懸浮事件，2009年全國六大垃圾焚燒事件，2011年大連PX事件，以及2012年什邡事件、啟東事件和寧波PX事件廠。以2012年7月江蘇啟東事件為例。啟東市民反對南通政府批準日本王子造紙廠之制紙排海工程項目，數萬人在市政府門前集結示威。該事件以政府妥協，永遠取消有關王子制紙排海工程項目告終。環境群體事件的規模日益擴大、對抗性增強，這無疑挑戰著政府的應對能力。大城市中屢屢發生的環境群體性事件也日漸成為轉型中國社會矛盾和社會沖突新的誘發因素，以及導致社會不穩定的新的社會風險源。〔11〕

三、新型城鎮化進程中中小城市環境風險產生的誘因

(一)城鄉二元結構的歷史原因

改革開放以來，雖然國家對原有的國民經濟發展戰略進行了大幅度調整，但是，城鄉二元結構依然長期存在，統一的城鄉要素市場始終沒有完全建立起來。城鄉二元結構由兩大主要弊端:一是不合理的戶籍制度成為享受不同福利的依據，成為人口在城鄉之間自由合理流動的障礙;二是城鄉分割的土地市場使得資源難以在空間上得到最優化的配置。這些因素大大地影響了工業的集中以及人口的聚集，同時也成為中國城市化帶來的負面社會影響的根本原因。城市外來人員在教育、醫療、社保、住房、就業等方面均無法與享受與本地居民相當的待遇，他們被排斥在了城市社會系統之外。

同時，由于資源不斷涌向城市，城市的發展走上了瘋狂擴張的道路，大上項目、大搞建設成為了城市發展的縮影。這樣，城市由于自身的“吸引力”產生所謂的聚集效應，相應的中國城鎮化的比率從2008年的45.68%到2013年的53.73%，城鎮化亦成為中國經濟發展的重要引擎。但是，一個無法忽視的事實卻是，中小城市城鎮化模式呈現出“粗放型、外延式、低水平”的特征。經濟發展總體質量不高、農民融入程度較低、資源環境代價較大不僅成為經濟社會轉型升級的亟須破解的難題，而且也對經濟社會的持續發展帶來了不可預知的風險。

(二)GDP崇拜的經濟誘因

長期以來，GDP是我國評價考核城市發展的重要指標，也是考核城市管理者工作成績的重要指標，“唯GDP論”直接導致城市發展走上規模擴張之路。〔12〕盡管GDP主義的經濟發展理念早已被執政者所摒棄，但為促進經濟發展，地方政府仍然癡迷于GDP的增長，稅收財源的擴大，速度的趕超、上級指標的完成都需要經濟總量來支撐。因此，當本地的經濟發展與環境污染治理發生沖突時，環境的好壞往往被拋在腦后，經濟的發展始終被擺在首位。目前有些地方政府一味追求政績，在巨大經濟利益的驅使下，胡亂引進項目，例如發達國家淘汰的重污染高耗能項目，造成嚴重的環境污染，為增加地方財政收入甚至淪為污染企業的保護傘。在這種體制下，城市雖然可能獲得一時的快速發展，但這種城市發展的道路是不可持續的，掏空了城市發展的潛力，為城市未來發展埋下了隱患。在城市發展過程中缺乏科學規劃，使得城市形態、產業結構、建設方式等方面的趨同化較為突出，城市個性和特色不突出;重復建設嚴重，導致土地資源和資金的浪費。城市政府具有的這種“經濟人”特征，傾向于以經濟增長實現自身利益的最大化，必將導致經濟的增長與環境風險的加大。

(三)環境管理體制機制誘因

1.地方政府環境保護部門地位的邊緣化

雖然前國家環保總局己于2008年升格為環境保護部，由國務院直屬機構變為國務院組成部門，其部門權威和職能得到提升和強化。但是，地方各級環保部門的改革遠沒有跟上國家環保部門改革的步伐。在復雜的權力配置與利益分配關系格局中，多數地方環保部門依然被邊緣化。雖然國家在法律上賦予了環保部門開展環境保護的統一監督管理職能，并要求環保部門要從嚴執法，加大執法力度;但是，法律卻沒有賦予環保部門更多的、強有力的、直接的執法權，環保部門在具體的環境執法過程中感到無所適從。

2.環境管理體制的分割化

現行分割的行政體制使地方政府在跨界水污染治理過程當中出現了“集體行動的困境”，從而導致中國環境“跨界污染”得不到有效解決。〔13〕首先，缺少必要的協調議事機構。除在重點流域和極個別地區建立了流域或區域尺度上的協調機構外，其它地區尚沒有相應的協調機構。對于日漸增多的跨界環境問題，協調機構缺失問題愈顯突出。其次，各行政區域之間缺乏溝通和協作。分散的環境管理模式導致各行政區各自為政，彼此相互脫節，加之信息溝通不暢，往往陷入環境管理“囚徒困境”。第三，已有的跨行政區管理機構問題突出。流域管理機構存在著行政級別低、不具執法權、職能單一、權責不明等諸多問題，嚴重影響了協調作用的發揮。已有的區域性環境合作組織在合作的領域、深度以及合作制度化等方面都有待加強。

(四)社會公眾參與環境事務的渠道缺失

面對大氣污染、水質惡化等多項環境問題，公眾開始注意到維護自身的環境權利。但是，在當前社會現實中，雖然法律中已經有關于社會成員的環境保護和參與權利的規定，但是規定過于籠統，不具可操作性，缺乏有效的環境權利保護和參與機制。比如，按照相關法律制度，重大項目在建設之前必須經過環保部門全面的環境評估，而現行的環境評估制度在實施過程中缺少公眾參與、聽證等重要環節。由于缺乏參與環境評估的渠道，民眾普遍認為環評制度不完善、不合理，環評工作只是走過場。〔14〕同時，政府環境信息公開性不足，與公眾的合理溝通缺乏。政府部門在最初并未公布完整的信息，未與公眾進行合理溝通、聽取公眾意見，就直接決定了相關項目的上馬。公眾在事后了解到實情時會認為政府部門故意隱瞞，進而對政府的公信度產生質疑。大多環境群體性事件中，社會公眾往往是在污染項目已經造成了環境污染之后或者是項目在建設過程中，群眾才知道在建的是污染項目。也就是說，政府在引進這些污染項目時，群眾大多是不知情的。這樣的做法使公眾產生被欺騙的感覺，心中存在不滿的情緒，最終積蓄演變成環境群體性事件。

四、對中小城市環境風險防控的思路

中小城市和小城鎮在新型城鎮化戰略格局中的功能定位尤為重要。中小城市的城鎮化面臨重大機遇，同時，大城市城鎮化所產生的問題令我們警醒。正如奧斯本所言“有預見力的政府應該集中精力做好兩件事情。他們使用很少量錢預防，而不是花大量錢治療;他們在做出決定時，盡一切可能考慮到未來”。〔15〕中小城市的管理者應當具有這種預見性，在推進城鎮化過程中注重對可能產生的環境風險的防控。

(一)大力推進城鄉一體化發展

城鄉之間巨大的差距導致資源在大城市和小城鎮之間的分布極不均衡，在給城市發展提供了資源的同時對生態環境造成了巨大的壓力。要推進中小城市城鎮化進程，防范生態環境風險，就必須要實行城鄉一體化發展。加快完善城鄉一體化發展體制機制，著力在城鄉規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、勞動就業、社會保障、社會管理等方面推進一體化。〔16〕首先要推進城鄉規劃一體化，即要統籌科學規劃、鄉村分布、產業發展、農田保護、生態環境建設等，逐漸實現城鄉協同發展。其次是城鄉產業布局一體化。要不斷推進科技興農、以工促農，優化農村產業結構，延伸農業生產鏈，增加農業產業附加值。再次是要推進城鄉基礎設施一體化。即要統籌安排城鄉基礎設施建設，把城鄉道路、網絡通信、公共交通等統籌合理布局，發揮基礎設施對城鎮化的推動作用。最后是城鄉公共服務一體化。即要深化財政體制改革，統籌城鄉公共產品供給，逐步建立城鄉一體化的教育、醫療衛生、文化娛樂、體育設施和配套的環境衛生設施，實現城鄉公共服務同等發展，城市市民和鄉村農民享受到同等水平的基本公共服務。

(二)找準城市功能定位，搞好城市生態規劃

新型城鎮化是生態型的城鎮化。它從根本上改變了我國的城市發展理念，突出了生態文明建設在城鎮化發展中的重要地位，推動未來城鎮化向低碳、綠色、智慧、生態、宜居的方向發展。〔17〕過去的城鎮化發展表現為“造城運動”，因而更多地表現為單純的“房地產化”，不僅導致城市房價的非理性化暴漲，加劇了社會貧富矛盾，給社會制造緊張和分裂，而且還消耗了大量資源，使得生態環境不斷惡化。“新型城鎮化”在城市建設中融入生態系統理念，強調從優化產業結構、能源結構、消費模式等多個維度將低碳環保的“綠色發展”理念植入其中。通過倡導綠色的生產、生活和消費方式，構建環境友好型的生態城鎮、生態園區、生態企業和生態產業體系，進而營造一個產業發展、生活富裕、生態優美的宜居環境。同時，以建設生態城市的定位來開展城市規劃，根據自然資源的承載力和生態環境的現狀來確定城市的邊界，著力引導產業要素進行合理布局。生產、生活、生態空間得到合理劃分，城市的功能與發展得以與生態環境相協調，盡可能地降低環境污染與破壞，預防可能出現的環境風險。

(三)建立生態績效考核體系與環境問責機制

中小城市應當建立起“生態政績”考核體系，這種考核體系旨在提升民生水平，服務城市的良性發展。首先，要將生態保護列入國民經濟發展規劃當中，加大對綠色產業的扶持力度，大力推進生態發展模式，追求綠色的GDP政績。其次，政績考核體系當中應當加入生態政績指標，弱化政府經濟剛性考核標準，強化生態績效指標比重，建立新的生態環境考核指標體系。生態標準考核的目的就是規范、引導干部樹立可持續發展理念，走可持續發展之路。生態績效考核應充分體現生態文明的“綠色”內涵，既考慮到可持續發展的問題，又估計到發展目標的可及性問題，從而達到既能真實地體現科學發展觀和生態文明建設對領導者的客觀要求，又能對領導的行為加以約束、引導，使之向可持續發展目標不斷努力。最后，要強化生態環境問責機制。做到“有錯必糾，過罰相稱”，使政府環境問責制對政府部門的環境違法行為起到震懾的作用。對政府部門及政府官員的環境管理行為進行強有力的約束，讓環境違法的官員受到追究和懲處，并承擔相應的法律責任，才能有效督促相關人員不懈怠。

(四)理順環境管理體制機制，發揮風險防控實效

一方面，要賦予環境保護部門以實際的權力。一是要增強環境法律法規的可執行性，制定和修改部分環保法律的實施細則，理順現有環境法律法規之間的關系，增加可操作性條款，使環境執法有明確的執法依據。二是要加大環境違法處罰力度，取消環境違法罰款上限，根據造成污染的程度來確定罰款額度，改變“守法成本高，違法成本低”的局面，提高企業的違法成本。三是賦予環境執法部門對違法行為的強制執行權，從法律上進一步強化環境執法主體的地位，將關、停、查、扣、封等必要的強制執行權賦予環境執法部門。另一方面，要探索環境管理機制創新，設置跨區域的環境管理機構和咨詢協調機構。美國聯邦環保局將全美50個州劃分為10個大區進行管理，是最典型的分區管理模式。〔18〕我們可以借鑒外國跨界協調機構的經驗，建立更高規格的跨界環境污染管理機構，走出現存的受到行政區劃限制的六大環境督查中心的制約。該機構在環境污染管理與風險防范中的權能高于地方政府與部門，可以有效地防止地區之間、部門之間推諉扯皮，提升環境治理效能，預防環境風險。

(五)構建公眾參與環境事務的平臺

公眾參與可以有效監督環境污染源的產生，消除矛盾，具有很強的社會效果。應該拓寬民眾參與環境保護活動的途徑，構建環保活動平臺，讓更多的人參與生態環境的建設。面對環境群體性事件，政府需要給予民眾更多的理解并且與其加強溝通交流，使公眾能夠充分表達自己的意見并且參與到相關問題的處理中來。確保公眾投訴得到及時受理、聽證權利得到充分保障、環境影響評價公眾得到切實參與。環境質量和污染事故等信息應及時準確公開，切實讓群眾知道環境現況，并參與到保護環境、監督環境污染的行列中。同時，注重培育民間環保組織，架起民眾與政府溝通的橋梁。民間環保組織在生態環境的保護中可以充當政府和民眾的橋梁，能夠緩和矛盾。環保組織具有一定的專業性，可以對政府和企業生態保護的自覺性進行監督。政府應當在生態環境保護決策制定、環境污染治理和監督的過程中給予民間生態環境保護組織更多的機會，相互合作，共同促進生態環境的保護，防范環境風險。

〔1〕王方.發展中小城市是推進新型城鎮化的關鍵〔J〕.城鄉建設，2014，(1).

〔2〕戴慶鋒.城市病防控:我國中小城市城鎮化無法回避的議題〔J〕.中國名城，2013，(11).

〔3〕北京市2013年國民經濟和社會發展統計公報〔N〕.北京日報，2014-02-23.

〔4〕王麗娟.中小城市“人丁旺”或成城鎮化主戰場〔N〕.中國改革報，2014-10-31.

〔5〕榮宏慶.論我國新型城鎮化建設與生態環境保護〔J〕.現代經濟探討，2013，(8).

〔6〕Ulrich Beck.Risk Society:Towards a New Modernity〔M〕.London:Sage Publications，1992.115-117.

〔7〕劉嗣明，等.武漢城市圈區域經濟一體化的機制創新研究〔M〕.經濟科學出版社，2013.189-190.

〔8〕方創琳.中國城市化進程及資源環境保障報告〔M〕.科學出版社，2009.

〔9〕劉耀彬，陳紅梅.武漢市主城區湖泊發展的演變、問題和保護對策〔J〕.湖北大學學報 (自然科學版)，2003，(2).

〔10〕曾忠平，盧新海.城市湖泊時空演變的遙感分析—以武漢市為例〔J〕.湖泊科學，2008，(5).

〔11〕王芳.以全面生態化轉型推進新型城鎮化〔J〕.環境保護，2013，(12).

〔12〕向春玲.中國城鎮化進程中的“城市病”及其治理〔J〕.新疆師范大學學報，2014，(2).

〔13〕肖建華.地方政府環境治理能力芻議〔J〕.天津行政學院學報，2011，(9).

〔14〕張新文，張國磊.預防式環境群體事件發生原因探究〔J〕.長白學刊，2013，(6).

〔15〕 〔美〕戴維.奧斯本，特德.蓋布勒.改革政府—企業精神如何改革著公營部門〔M〕.上海譯文出版社，2006.205—206.

〔16〕楊長明.論中國特色新型城鎮化發展的體制機制〔J〕.城市觀察，2014，(1).

〔17〕孫立行.中國特色的“新型城鎮化”道路辨析〔J〕.區域經濟評論，2014，(1).

〔18〕朱留財.環境管理體制的國際比較分析〔J〕.環境保護與循環經濟，2011，(11).