試談如何保障進城農民的合法土地權益

□郭利民 錢偉明 李靜

按照中央城鎮化工作會議要求，當前要推進以人為核心的城鎮化，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。日前，省政府印發《河南省新型城鎮化規劃 (2014～2020年）》，提出要強化“一基本兩牽動”（產業為基、就業為本，住房牽動和學校牽動），推進農業轉移人口進得來、落得住、轉得出。如何從土地制度改革入手，維護進城農民的合法土地權益，解決好“三個一億人”中的一億農業轉移人口落戶城鎮問題，有待我們深入研究和探索。

一、農村“三塊地”的本質內涵

通過對進城農民的來源分析，我們認為進城農民主要包括因地方政府征收土地而進城的失地農民和因主觀意愿而轉移到非農產業的進城務工農民兩類。本文研究對象為后者。

農民財產權益包括農民的土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權，基于與此相關的農村“三塊地”（承包地、集體經營性建設用地、宅基地）的土地制度改革已拉開序幕，旨在讓土地權益釋放紅利，為廣大農民帶來實惠。要保障進城農民的合法土地權益，就要深刻理解農村“三塊地”的本質內涵和研究意義。

（一）承包地

承包地指農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。始于20世紀80年代初的農村土地家庭承包制，是農村的基本經營制度，這一土地使用制度以土地所有權與使用權相分離為基本特征，保證了土地權利的實現，解放和增強了農村社會活力，極大釋放了農業生產潛力。

（二）集體經營性建設用地

農村集體經營性建設用地，是指具有生產經營性質的農村建設用地，如過去的鄉鎮企業用地。工業、商業等經營性集體建設用地入市流轉，不僅可以發揮市場配置土地資源的基礎性作用，更重要的是可以在符合規劃和用途管制前提下賦予集體建設用地與國有建設用地相同的權能，逐步構建與國有建設用地權利體系一致、權能內容相當的集體土地產權制度。

（三）宅基地

農村宅基地是指農村居民個人取得合法手續用以建造住宅的土地，包括房屋、廚房和院落用地。宅基地使用權是基于農村集體經濟組織成員身份而取得的法定福利。現行農村宅基地制度存在的問題日益突出。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出要改革完善宅基地制度，保障農戶宅基地用益物權，這為改革實踐打開了更加廣闊的空間。

從農村“三塊地”入手，切實保護進城務工農民的土地權益，是實現資源集約利用、經濟社會可持續發展的重要途徑，是增加農民財產性收入、讓農民分享現代化成果的根本保障，是建立統一的城鄉建設用地市場的內在要求，對于穩妥推進農村土地管理制度改革，讓農民成為土地的真正主人具有重要的參考價值和借鑒意義。

二、在保護進城農民合法土地權益中存在的突出問題

（一）土地流轉機制有待健全

一是農民意愿不盡統一，增加了流轉難度。由于就業不充分，非農收入不穩定，社會保障缺失，農民對土地流轉顧慮重重。二是配套政策缺失，影響了流轉活力。三是經營融資困難，對種糧大戶、高效農業業主在信貸支持、項目建設等方面缺乏優惠政策，制約了規模經營大戶的進一步發展。

（二）集體經營性建設用地入市有待加強引導和規范

作為國家試點城市之一，安陽市長期以來在集體建設用地流轉方面不斷實踐和探索，為全省開展此項工作積累了寶貴經驗。在當前法律體系下，集體建設用地流轉僅限于在本集體經濟組織內，決定了集體土地抵押權難以實現，流轉后的農村集體建設用地土地價值和權益在經濟活動中不能得到充分體現和保護，無法為人地掛鉤等工作的開展提供有效的融資平臺。因此，需要在完善頂層設計的前提下，從國家層面盡快出臺《集體經營性建設用地流轉辦法》，對集體經營性建設用地入市流轉的范圍、方式、程序、收益分配等關鍵環節予以明確。

（三）宅基地管理制度滯后

當前，農村宅基地管理制度主要存在以下問題：一是部分農村住宅建設缺乏統一的村鎮規劃，整體布局雜亂無序，既影響了村容村貌，又浪費了大量土地。二是在宅基地管理上節約集約用地水平不高，導致粗放利用，存在一戶多宅、超標占地的情況。三是未形成有效的宅基地退出機制，大量農民工進城打工，造成眾多閑置宅基地的出現和蔓延，形成了“人走地留”“人地分離”的局面，“空心村”現象不同程度地存在。據統計，安陽市2005年到2012年農村人口從351.34萬降至292.63萬，減少16.7%，而農村居民點面積從103.45萬畝增至122.79萬畝，增長18.69%，總體呈現人減地增的趨勢。

三、關于更好保護進城農民合法土地權益的幾點建議

保障進城農民的合法土地權益是土地制度改革的核心。我們要以中央明確的改革方向為指導，統一認識，因勢利導，積極探索，穩妥推進。建議按照以保留為前提、以流轉為動力、以抵押為補充、以退出為激勵的思路，切實保障進城務工農民的土地權益，消除農民進城的后顧之憂，增強進城務工農民向城鎮轉移的動力。

（一）以保留為前提，維護進城農民的生存底線

由于社會保障制度不健全、非農就業收入不穩定等原因，農民工將土地作為社會保障的載體和化解風險的工具。土地權益具有的社會保障性為進城農民提供了由城鎮退回農村的安全閥門，這是必須考慮的國情約束，只有“穩制”，方能“活田”。因此，要保留進城農民土地承包經營權和宅基地使用權不變，保證進城轉戶農民不因戶籍變化影響其對農村集體經濟組織資產的所有權和收益權。保護“三權”首要在于確權。要在不改變集體所有制的基礎上積極推進農村土地承包經營權和宅基地使用權確權登記發證工作，依法確認和保障農民的土地物權，確定農民集體、農民與土地長期穩定的產權關系，最終形成產權明晰、權能明確、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產權制度，讓進城農民吃下一顆“定心丸”。

（二）以流轉為動力，使農民分享土地增值收益

土地流轉逐漸成為我國進一步釋放農村生產力以及提高農民收入水平的重要途徑。要將農民市民化與土地流轉相結合，通過引入市場機制對土地資源進行合理優化配置。

對于土地承包經營權，要堅持和完善農村基本經營制度，按照依法、自愿、有償的原則，鼓勵和支持在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉。土地經營規模要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應。要進一步創新農村土地承包經營權流轉實現方式的多樣化，通過信托、抵押等方式將其與金融創新捆綁在一起，鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業。要大力開展土地整治，調整土地結構和布局，提高土地質量和利用效率，改善生產、生活條件和生態環境，最大限度地發揮土地價值潛力。

對于農村集體經營性建設用地，要在符合規劃和用途管制的前提下，積極推進與國有土地同等入市、同權同價，將集體財產評估折股，量化到人，保障進城農民的集體經濟收益分配權和處置權。建議在對相關法律規定予以修改完善之前，充分利用現行法律空間，以存量集體建設用地再開發和農村土地綜合整治按規劃實施后形成的集體經營性建設用地為重點，先行開展流轉試點，重點探索流轉交易管理制度和增值收益分配機制，為適時擴大流轉范圍積累經驗。

在適時推進農村土地流轉的過程中，要逐步搭建農村土地資產處置市場交易平臺，加快建立集體土地價格體系，并建立健全土地價值評估、產權收儲、流轉擔保、糾紛調處機制和交易信息服務平臺。可考慮成立專門負責農村土地經營管理的機構，科學運營管理進城農民的土地資產，讓價格杠桿和補償兌現的信譽保障相結合，吸引更多進城農民流轉土地資產的需求由“潛在”向“有效”轉化，實現農民土地資產的保值增值。

（三）以抵押為補充，保障農民土地財產用益物權

長期以來，農民對于承包地和宅基地處分權的缺失，使這兩項農村土地資產被稱為“沉睡的資本”。對于進城農民而言，其與現有的承包地和宅基地已處于半分離的狀態，同時，其在城市的生活和創業都需要付出一定成本，可能面臨更多資金困難。《決定》有條件地賦予農民承包經營權和農民住房財產權的抵押、擔保權能，在此制度設計中，進城農民將成為一個很大的受益群體。下一步需要在明晰農村土地產權歸屬和權責的基礎上，明確抵押條件和風險防范機制，完善農地和農房價格評估。在農民住房財產權抵押擔保的問題上，要認真考慮宅基地使用權基于集體經濟組織成員權的特點和宅基地的保障性與福利性，穩妥開展試點進行探索，確保農民的基本居住權和長遠生計。

（四）以退出為激勵，促進農村土地資源高效合理利用

要強化政府對于宅基地退出的公共服務力度和監管力度，探索建立宅基地騰退補償激勵機制，鼓勵和引導宅基地自愿有償退出。既要充分尊重進城農民的意愿，又要確保其在退出宅基地前已獲得穩定的住房保障，避免導致進城農民流離失所。

對于按照新農村建設規劃退出宅基地的農民，要重點依托鄉（鎮）政府所在地或中心村進行異地集中安置，其退出的宅基地可利用人地掛鉤政策復墾為耕地，作為節余建設用地指標上市交易。對在城鎮長期工作和生活、自愿退出農村宅基地的進城農民，將其納入城鎮住房保障體系，采取宅基地退出與城市住房問題解決相結合的機制，即在給予進城農民退出宅基地及其附屬建筑合理補償的基礎上，賦予其在申請保障性住房時享有優先申購權，或將宅基地退出的資本化收益直補農民，作為農民在城鎮購房的補貼。

以上補償資金可從土地出讓收益或節余建設用地指標收益中支付，這需要完善土地增值收益分配機制，建立配套的指標收益返還和分配使用制度。對于一戶多宅、面積超標的情況，要探索建立宅基地有償使用制度，或對超占面積按低于正常的標準進行補償或獎勵。

總之，當前城鎮化的最重要之處并不在于給GDP增加多少個百分點，而在于以進城農民為突破口，打破城鄉二元結構的制度壁壘。如何發揮土地作為農民財產權利的核心作用，讓廣大農民平等地參與現代化進程，這需要頂層制度的設計和各種政策措施的逐步完善。