沿海地區“引智”政策的創新研究①——以江蘇省為例

鹽城師范學院 殷鳳春

2009年6月10日，國務院常務會議審議并原則通過《江蘇沿海地區發展規劃》，以此為標志，江蘇沿海地區發展正式上升為國家戰略。高端人才資源越來越成為沿海地區科學發展的原動力和決定性因素，在加快江蘇沿海開發過程中，沿海地區對各類高端人才的需求已達空前迫切的程度，引進高端人才越來越成為沿海地區發展的必由之路。當前，加快沿海地區“引智”創新政策研究，是促進沿海地區經濟發展的必然要求，是提升沿海地區自主創新能力的客觀要求，是率先基本實現現代化的前提條件，是加速沿海大開發的關鍵所在。

1 沿海地區“引智”政策創新的時代背景

1.1 國際動蕩，為“引智”政策創新提供難逢機遇

在2008年國際金融危機的巨大沖擊和影響下，不少國際知名大公司、大集團走上了重組和收縮的道路，不斷裁員成為其應對危機的手段之一。中國作為世界上最大的發展中國家，自然無法幸免于難。然而，國際上的金融動蕩同時也為中國創造了吸納國際高端人才的難逢機遇。江蘇沿海地區地處我國沿海、沿長江和沿隴海蘭新線三大生產力布局主軸線交會區域，是長江三角洲的重要組成部分[1]。沿海地區完全可以利用如此優越的地理位置和發展條件，針對新形勢、新任務，創新“引智”政策，高質量地吸引各類高端人才，使地區成為在逆流中不斷發展壯大的勇者，在威脅中尋找機遇，找準源頭，明確對象，制定更具針對性的“引智”政策，在競爭中創造沿海城市的比較優勢，為地區高新特產業提供堅強的人才支撐。

1.2 國家重視，為“引智”政策創新提供強力支撐

改革開放，特別是黨的十六大、十七大以來，我國充分認識到人才是最活躍的生產力，是科學發展的第一資源，并將科教興國和人才強國上升到國家戰略高度，大力宣傳和普及科學人才觀。因此，國家將江蘇沿海地區作為中國東部地區重要的經濟增長極，在打造良好的區位人才環境方面，給予其先行先試的權力，加大各項支持力度。比如，在體制機制創新方面，對非金融類產業項目，賦予沿海地區管理機構較高的管理權限；對特殊領域如金融行業，監管部門可設立專門機構直接監管，支持創新實踐；在全國人大賦予的立法權限范圍內，制定促進新興產業規范發展的法規。在產業創新發展方面，國家支持沿海地區以生產性服務業為重點，創新發展金融、現代物流、信息服務、科技服務及其他專業服務四大重點產業，打造沿海發展集聚區。在加大政策支持力度方面，國家明確了營造優質高效的政府服務環境、打造社會主義法制模范區、財政稅收、土地政策、口岸服務、社會保障、人才支撐等七個方面的相關配套支持政策[2]。由此可見，國家對人才的高度重視為江蘇沿海地區“引智”政策創新提供了制度保障。政府在新的歷史條件和時代要求下，明確重心，在管理、立法、資金等各個方面都給予“引智”政策創新高度的制度支持。

1.3 地區發展，為“引智”政策創新提供動力源泉

沿海地區區位優勢獨特，極大地促進了本地區的快速發展，為人才的集聚創造了條件。主要表現為：一是沿海地區具有較好的產業基礎。沿海地區的農業根基牢固，發展平穩，已逐步實現產業化和規模化。工業和服務業的集聚程度雖尚缺乏，但正不斷加速發展。服務行業在加快發展速度的同時，還不斷創新思路，創新方法，創新模式，以帶動產業的進一步發展[3]。二是沿海地區的發展潛力巨大。長三角一體化戰略加強了江蘇沿海地區與長三角其他地區的交流與合作，密切了經濟、技術、文化聯系，帶動了江蘇沿海地區的和諧發展。沿海地區可以充分利用潛在的資源優勢，將其轉變為現實的發展優勢[4]。三是沿海地區市場經濟快速發展。江蘇沿海城市的市場化程度以及市場開放程度不斷提高，商品、資本、技術、勞動力等要素將在地區內合理流動，人才投資作為收益最大的投資，在地區市場化的進程中發揮著舉足輕重的作用。由此可見，地區發展為沿海地區“引智”政策創新提供了環境保障和動力之源。

1.4 高端引進，為“引智”政策創新提供持續動力

沿海地區經濟的可持續發展需要大量高端人才的推動，但是人才的成長規律決定了在短期之內不可能大規模培養出適應地區發展需要的高端人才。要解決地區經濟發展與高端人才短缺的矛盾，最快速而有效的方法就是“引智”。隨著時代的不斷發展，理念的不斷更新，人才的質量將不斷提高。而地區要搶占人才制高點，當前就須要盡快創新“引智”政策，創造持續動力，逐步實現人才高端引領。一方面，人才的價值理念不斷提高，人才為了最大限度地實現自我價值，必然最大限度地實現自身的全面發展，不斷提升自我。另一方面，人才的創新思維不斷提高，高端人才將不斷探索未知領域，培養創新精神，提高創新能力。根據本課題組調查統計數據顯示，針對“您認為沿海地區引進和留住高層次人才的關鍵因素”，有38%的人認為是“工資待遇”，20%的人認為是“工作環境”，33%的人認為是“發展機會”，9%的人認為是“貢獻獎勵措施”。由此可見，引進人才的需求層次的變化，必將促進沿海地區不斷根據人才的需求提高政策水平，加快“引智”政策創新的步伐。

2 沿海地區“引智”政策創新的現實難題

當前，沿海地區抓住機遇，進一步加強“引智”政策的創新是一項極其緊迫而重要的任務。但是，沿海地區目前“引智”政策還存在著諸多現實問題，對此進行實事求是的調查與分析，認清挑戰，有利于進一步為沿海地區人才引進與發展找準方向，創造性地提出更加完善的“引智”政策。

2.1 “引智”政策缺乏吸引力，高端人才匱乏

黃金海岸是江蘇再創黃金發展期的重要引擎，在加快經濟發展方式轉變，發展現代產業體系，實現科學發展的要求下，政府已經深刻認識到人才的價值遠遠超過了土地和資金等生產要素的價值。無論在思想認識上，還是在實際行動上，政府將制定更加優化的“引智”政策放到了戰略高度，致力于打造一支精干的人才隊伍，但目前這支人才隊伍還存在著一個主要的問題——高端人才匱乏。根據課題組抽樣調查顯示，針對“目前江蘇沿海地區人才隊伍情況及最緊缺人才的看法”，28%的專家認為“人才分布不均衡”，17%的專家認為“質量不高”，15%的專家認為“年齡、專業結構不合理”，26%的專家認為“高層次人才缺乏”，14%的專家認為“人才閑置和浪費”；關于緊缺人才情況的調查顯示，28%的專家認為是“企業高層經營管理人才”缺乏，37%的專家認為是“專業技術領軍人才”缺乏，30%的專家認為是“高技能型人才”缺乏，5%的專家認為是“民營企業家”缺乏。造成這種狀況的主要原因是，部分沿海地區的人才引進政策缺乏吸引力。人才的流動尤其是高端人才的流動，總是從欠發達地區流向發達地區，從發展程度較低的地區流向發展程度較高的地區。

沿海地區的人才引進政策目前還存在一些不盡如人意的地方，主要表現為：第一，在高端人才的引進方面，“引智”政策沒有為來本地區工作的國內外人才提供最大的便利，各種手續過于繁雜；第二，在高端人才的安置方面，“引智”政策沒有為來本地區工作的國內外人才提供最大的優惠，對就醫、教育、住房等與他們切身利益相關的政策的優惠力度不大；第三，在高端人才的創新創業方面，“引智”政策沒有為來本地區工作的國內外人才提供最大的支持，創業條件不足。

2.2 “引智”政策缺乏時代性，人才結構不合理

沿海地區作為國務院戰略發展規劃區，必定要將這片廣闊而蘊藏巨大潛力的沃土建設成世界級新特產業示范區。但由于其基礎薄弱，發展還不成熟，人才結構尚不合理，注重教科文衛類專家的引進，缺少具有世界眼光和從業經驗的經濟技術類專家和新特產業人才。據江蘇省人力資源和社會保障廳統計數據顯示，2012年上半年，在被調查的專家中，22%的專家服務于第一產業，58%的專家服務于第二產業，20%的專家服務于第三產業。應重點引進人才的專業，39%的專家認為是“商務、物流、金融、旅游”產業，28%的專家認為是“科技、教育、文化、衛生”產業，16%的專家認為是“機械制造、石油、化工、生物制造”產業，17%的專家認為是“現代農業”。根據《江蘇沿海地區發展規劃》的要求，應充分利用連云港、鹽城、南通三市良好的產業基礎和比較優勢，實施錯位發展，建立區域產業分工體系，切實轉變經濟發展方式，加快推進產業優化升級[5]。然而，當前沿海地區的人才結構與產業結構的優化升級不能完全適應，“引智”政策缺乏針對性和側重點，對沿海地區的特色產業、新能源產業、服務業等的高端人才引進力度不夠。

2.3 “引智”政策缺乏活力，人才穩定性不強

進入新世紀以來，智力全球化和人才全球化的趨勢愈加凸顯。沿海地區目前還處于高端人才引進探索期，人才外流現象依然很嚴重，一方面無法保證本地區的人才不流向其他地區和國家，另一方面無法保證長期留住已引進的人才。如何增強人才的穩定性，一直是困擾高端人才引進工作的一大難題。本課題組“在關于影響沿海地區人才穩定主要原因”的調查中，16%的專家認為是“缺少公平競爭環境”，24%的專家認為是“工資待遇低”，24%的專家認為是“分配制度不合理”，10%的專家認為是“人際環境不夠好”，26%的專家認為是“社會保障體系不完善”。沿海地區在引智的過程中受到傳統體制和舊政策框架的制約，其“引智”政策的質量不高，究其主要原因是“引智”政策激勵不夠。在物質獎勵方面，“引智”政策缺乏合理性和新意，對于一般高端人才，薪酬待遇偏低；對于具有突出貢獻的高端人才主要是資金獎勵，形式單一，無法提高專家的工作效率。在精神獎勵方面，“引智”政策缺乏前瞻性，給予高端人才的發展機會少，發展空間小，無法充分滿足專家的精神需要，無法調動他們工作的積極性和創造性，很難促進高端人才的不斷發展和提高他們對本地區發展的貢獻率。

2.4 “引智”政策缺乏凝聚力，引智力量單薄

沿海地區的引智工作傾向于政府主導，政府在宏觀層面上為地區的人才工作制定戰略規劃，但是各部門及其他相關組織和個人并沒有及時有效地按照政府的統一部署，既充分發揮各自的職能優勢，又積極在各領域尋求合作，將“引智”政策真正落實到位。同時，政府也沒有借助于其他組織和個人的力量推進引智工作，這使得引智形式單一，引智力量略顯單薄。本課題組在“關于目前沿海地區人才工作存在的主要問題”調查中，26%的專家認為是“缺乏人才發展的良好環境”，19%的專家認為是“人才政策滯后”，26%的專家認為是“缺乏統一協調，形不成合力”，18%的專家認為是“缺少人才投入”，11%的專家認為是“領導對人才重視不夠”。引智力量單薄不是因為政府沒有出臺相關政策，而是相關政策還缺乏凝聚力，未形成完善的引智工作運行機制。引智工作的有效性很大程度上取決于是否有成熟的運行機制將“引智”政策真正貫徹執行。沿海地區的引智工作尚處于起步階段，“引智”政策主要強調政府一手抓，忽視全社會的密切配合，統一協調，包括各政府部門、各企事業單位、各行業組織、個人等，對市場、企業、高校等與引智工作關系密切的各方力量的利用度不高，這就使得引智工作難以形成合力。

3 沿海地區引智政策創新的重要舉措

引智是一項政策性很強的工作，它涉及經濟和社會發展的各個領域。沿海地區應在國家政策的指導下，借鑒其他沿海地區成功經驗，充分利用有利條件，針對現實問題，加強“引智”政策的創新，以強有力的政策導向最大限度地吸引智力為我所用[6]。

3.1 創新引智政策傾向性，平衡各領域引智力度

政府要堅定樹立“引智的投入是最重要的投入”的觀念，調動對人才投入的積極性，不僅不能縮減對引智的財政支出，而且要加大對智力資源的超前性投資與開發，更重要的是在制定人才集聚計劃的時候，根據新的經濟形勢和沿海地區的特殊狀況，合理分配資金，平衡各領域的引智力度。將“引智”政策重心向一些新興、有發展潛力的產業傾斜。不但注重教科文衛專家的引進，而且更注重經濟技術類專家的引進，尤其是臨港產業，例如石化、鋼鐵、車船產業等；不但注重工業人才的引進，而且更注重新能源產業、服務業人才的引進，尤其是現代物流業、金融業、旅游業等。高層次、寬領域的引智體系將真正拉動第一產業、第二產業、第三產業的協調發展，以適應經濟結構優化升級的大背景，提高人才對經濟結構戰略性調整的貢獻率。同時，擴大服務業的對外開放是引進新特產業的關鍵。減少對境外人才在金融服務、物流服務、信息服務、科技服務等產業工作就業和投資創業的限制，為在沿海地區注冊外資服務業企業提供便利條件，簡化審批程序，向省相關部門申請授權沿海城市對新特產業項目的自主審批權。

3.2 創新引智優惠政策，提高引智服務水平

在新時期，進一步促進政府職能的轉變，變“管理人才”為“服務人才”，創新“引智”政策，打造綜合服務平臺，提高“引智”政策的服務度，營造優惠的“引智”政策環境。具體如下：

第一，在引進高端人才的過程中，為其來沿海地區工作和創業提供最大的便利和優惠。簡化在本地區的身份證件和簽證居留的辦理手續，申請授權設立“一站式”服務窗口，同時辦理《高端人才居住證》和《高端人才就業證》，賦予持證人除選舉和被選舉權以外的特殊待遇[7]。

第二，在安置高端人才的過程中，政府要顯示對高端人才專家的重視度和誠意。實行醫療優惠政策，在沿海地區定點醫療保健單位享受綠色通道服務；實行教育優惠政策，專家子女就讀在蘇學校，可免費免試就近安排入學；實行住房優惠政策，為其選擇離工作地點最近并且人居環境較好的住房，并且給予一定的住房補貼；實行社會保障優惠政策。

第三，在鼓勵高端人才創新創業的過程中，政府要加大扶持力度。對重點項目工程，要分級給予資金資助；由注冊地所在市(縣)提供一定規模、各方面條件良好的創業場所，并免收一定期限的租金；對創投機構投資、擔保機構融資擔保、金融機構貸款、保險機構保險，給予損失性補償，減少風險性。

3.3 創新引智激勵政策，增加引智活力

人才作為一種特殊的資源，其價值完全在于使用。而使用人才，最重要的是最大限度地激發人才的創造性，使其才能得到最大程度的發揮和利用。因此，沿海地區在引智過程中，要充分考慮到人才創新激勵政策，調動人才進行創新創業的積極性，真正將人才用好用活。一方面，要重視物質獎勵，允許國有及國有控股的企業進行股權與分紅權激勵改革試點，同時，對地區內企業聘用高端人才給予薪酬補貼和高福利配套政策。另一方面，要重視精神獎勵，對貢獻突出的高端人才頒發“創新貢獻獎”和“創業友誼獎”等[8]，并提供高層管理培訓機會、晉升職位，為他們提供更廣的發展空間和更多的發展機會。其中有參政議政能力的高端人才還可以作為特約代表列席沿海城市黨委、人大、政府、政協以及管理局工作會議。

3.4 創新引智合作政策，擴大引智規模

引智工作不僅僅局限于引進人才和技術成果，更重要的是建立長效的合作機制，制定完善的合作政策，擴大引智規模，加強與各方的交流與合作，形成“黨對人才工作總體領導，政府宏觀指導、市場自主運行、企業支持、高校引領，多方合作參與”的人才工作運行機制。

第一，堅持黨對人才工作的總體領導。根據黨管人才的原則，建立定期聽取人才工作專項報告制度，對人才工作進行統一領導部署，明確各方職責，加強各方的統分結合、上下聯動、密切配合，保證人才工作合理有序、有效地開展。

第二，發揮政府的宏觀指導職能。政府研究擬定人才資源發展戰略規劃和引進、使用、開發人才的有關政策，暢通有關人才需求和流動的信息平臺，協調各部門、組織提供各方面服務，創設良好的人才生活和工作環境。

第三，發揮市場的自主運行功能。建立專業性更強、層次性更高，更加靈活開放的人才市場，發揮市場在調節人才定價、供需、競爭等方面的基礎性作用，大力發展人才獵頭、人才培訓、人事代理等人才服務產業。

第四，發揮企業的支持力量。加大政府政策的扶持力度，根據沿海港口的產業特色，大力吸引跨國公司落戶沿海地區，推進港口產業集聚發展，從而帶動人才集群的發展。設立國際合作研究專項經費，與更多的跨國公司合作科研，合作開發新技術、新產品等；對于本地區企業，選派優秀高層次管理人員到海外大型企業接受培訓學習，政府給予更多的柔性政策，加強人才的國際化和本土化結合，實現人才的可持續發展。

第五，發揮高校的引領作用。高校的科研成果在為經濟發展和進步服務中發揮著越來越大的作用，必須把高校作為引進智力工作的主陣地，實施對高校積極展開科研工作的支持政策，加強產學研結合，最大限度地實現科研成果的轉化[9]。同時與國際知名度高的海外高等院校建立良好關系，簡化優秀人才引進手續。尤其注重與海洋科學類院校加強合作，創立地區海洋大學，培養符合本地區發展需要的專業人才。

今后一段時期，引智必將成為沿海地區經濟發展的重要助推器，沿海地區應該抓住國際、國內、地區以及人才自身為“引智”政策創新所創造的有利條件，明確目前“引智”政策在引進和使用國外人才中所存在的問題，從各方面創新“引智”政策，大力推進引智工作，為沿海大開發提供強有力的人才保障和智力支持。

[1] 江蘇沿海地區發展規劃.國務院常務會議.2009-6-10.

[2] 2010年江蘇省人才發展統計公報.蘇統[2011]91號.

[3] 江蘇沿海地區發展規劃.國務院常務會議.2009-6-10.

[4] 韓瑩.江蘇沿海開發機遇和挑戰研究[J].現代商貿工業,2011(7).

[5] 卞永來.江蘇沿海三市發展情況比較分析[J].統計科學與實踐,2011(4).

[6] 李賀.國外典型國家引智經驗分析[J].中國農村小康科技,2011(1).

[7] 白亞東,宮景然.加強引智工作，開發人才資源[J].長春理工大學學報,2006(5).

[8] 張兵.我國民營企業引智的戰略思考[J].中國科技產業,2007(5).

[9] 劉思安.提高我校引智效益的途徑[J].理工高教研究,2006(2).