基本醫療保險關系轉移接續的若干理論問題

褚福靈

（中央財經大學中國社會保障研究中心 北京 100081）

2009年12月31日，人力資源和社會保障部、衛生部、財政部聯合下發了《關于印發流動就業人員基本醫療保障關系轉移接續暫行辦法的通知》（人社部發[2009]191號），于2010年7月1日施行。該文件為流動就業人員轉接基本醫療保障關系提供了指導性意見，部分省份制定了實施辦法，在一定程度上推動了流動就業人員醫療保障關系轉移接續工作的開展。但在實踐中還面臨一些理論性問題，諸如基本醫療保險關系是什么，轉什么，誰來轉，如何轉等，需要進行探討，以便為政策完善提供理論支持。

1 基本醫療保險在醫療保障體系中的地位

基本醫療保險包括職工基本醫療保險和居民基本醫療保險，在醫療保障體系中處于重要地位。醫療保障體系由醫療保險體系與醫療救助體系構成。醫療保險體系由基本醫療保險、補充醫療保險與商業醫療保險構成。醫療救助體系由城鎮居民醫療救助與農村居民醫療救助構成。職工基本醫療保險在醫療保障體系中的地位如圖1所示。

職工基本醫療保險需要累計繳費年限。職工基本醫療保險覆蓋各類單位從業人員（靈活就業人員可以參加職工基本醫療保險），在職繳費期間，享受在職職工基本醫療保險待遇。繳費達到一定年限、符合按月領取養老金條件時不再繳費，享受退休職工基本醫療保險待遇。因此，職工基本醫療保險屬于在職繳費、退休后不繳費的權益累計制度，繳費年限與退休職工基本醫療保險待遇緊密關聯，存在醫保繳費年限的累計問題。

居民基本醫療保險不需要累計繳費年限。居民基本醫療保險面向“一老一小”等非從業居民，以及農村居民，實行個人繳費與政府補貼相結合，當年繳費當年享受醫療保險待遇，與繳費年限不直接關聯。因此，居民基本醫療保險屬于當期繳費當期享受待遇的制度，不存在醫保繳費年限的累計問題。

圖 1 基本醫療保險在醫療保障體系中的地位示意

2 基本醫療保險關系轉移接續的目標

基本醫療保險關系是基本醫療保險參保人與基本醫療保險舉辦人之間形成的權利義務關系。參保人有依法繳納基本醫療保險費的義務和按規定享有基本醫療保險待遇的權利，舉辦人有按規定支付基本醫療保險待遇的義務和依法收取社會保險費的權利。

基本醫療保險關系轉移接續是指參保人跨統籌地區就業時、跨統籌地區遷徙戶籍時或同一個統籌地區跨制度參保時，將參保人的基本醫保關系從一個統籌地區轉接到另一個統籌地區或者由一種制度轉接到另一種制度的情形。包括已參加城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險或新型農村合作醫療的參保人，由于勞動關系終止或其它原因，在三個險種之間所進行醫療保險關系轉移接續，以及跨統籌地區的醫療保險關系轉移接續。

基本醫療保險關系轉移接續改革應實現的目標是：通過建立與完善基本醫療保險關系轉移接續辦法，確保“職工與職工”“職工與居民”“居民與職工”“居民與居民”之間的醫保關系有效銜接、便捷轉續，使參保人的醫療保險權益得到持續保障，使各當事主體的利益得到合理兼顧，為勞動力資源的優化配置和醫療保障事業的長期健康發展創造條件。

3 基本醫療保險關系轉移接續的類型

將基本醫療保險制度分為職工基本醫療保險和居民基本醫療保險，將統籌地區分為同一統籌地區與不同統籌地區，基本醫療保險關系轉移接續分為四種基本類型。

3.1 “職工醫保與職工醫保”轉接

“職工醫保與職工醫保”轉接是指因流動就業或戶籍變動，由參加一個統籌地區（工作地）的職工基本醫療保險到參加另一個統籌地區（工作地）的職工基本醫療保險時所進行的醫療保險關系轉移接續，簡稱為“城城”轉接。

3.2 “職工醫保與居民醫保”轉接

“職工醫保與居民醫保”轉接是指因就業變動，由參加職工基本醫療保險到參加居民基本醫療保險時的醫療保險關系轉移接續，簡稱為“城鄉”轉接。具體包括兩種形式：一是勞動者在一個統籌地區內就業變動時（比如由在本統籌地區城鎮務工到回農村務農），由參加職工基本醫療保險到參加居民基本醫療保險的轉接；二是勞動者跨統籌地區就業變動時（比如由在統籌地區以外城鎮務工到回農村務農），由參加職工基本醫療保險到參加居民基本醫療保險的轉接。

3.3 “居民醫保與職工醫保”轉接

“居民醫保與職工醫保”轉接是指因流動就業或戶籍變動，由參加居民基本醫療保險到參加職工基本醫療保險時的醫療保險關系轉移接續，簡稱為“鄉城”轉接。具體包括兩種形式：一是勞動者在一個統籌地區內流動就業時，由參加居民基本醫療保險到參加職工基本醫療保險的轉接；二是勞動者跨統籌地區流動就業時，由參加居民基本醫療保險到參加職工基本醫療保險的轉接。

圖2 基本醫療保險關系轉移接續的類型示意

3.4 “居民醫保與居民醫保”轉接

“居民醫保與居民醫保”轉接是指因戶籍變動，由參加一個統籌地區（戶籍地）的居民基本醫療保險到參加另一個統籌地區（戶籍地）的居民基本醫療保險時所進行的醫保關系轉移接續，簡稱為“鄉鄉”轉接。基本醫療保險關系轉移接續的類型如圖2所示。

4 基本醫療保險關系轉移接續的原則

4.1 權益轉接原則

基本醫療保險關系轉移接續的權益轉接原則是指：參保人在轉出地應得的以享受醫保待遇為核心的醫保權益應即時、充分地轉接到轉入地，以確保參保人的權益得到保護。

醫保權益是一個復雜的概念，有不同的表現形式。醫療保險權益與養老保險權益有較大不同，養老保險權益與轉移的基金規模緊密聯系，醫療保險權益與能否享受有效的醫保待遇直接關聯。分析認為，在職工基本醫療保險與居民基本醫療保險中，醫保權益均表現為參保人因參保繳費而享受相應醫療保險待遇的權益，但其含義有所不同。職工基本醫保中的醫保權益具有累計性質，表現為在職繳費至規定年限并符合按月領取養老金待遇后，不再繳費而享受基本醫保待遇，與繳費年限有關。居民基本醫療保險的權益不具有累計性質，當期參保繳費當期享受待遇，與繳費年限無關。因此，職工基本醫療保險權益轉接具體表現為醫保待遇轉接與繳費年限的累計，居民醫療保險權益轉接只表現為醫保待遇的轉接。

醫保權益是同質的，是可轉移的。權益轉接是指在基本醫療保險關系轉移接續過程中，參保人醫保權益由轉出地轉接到轉入地的過程。不論參加職工基本醫療保險，還是參加居民基本醫療保險，都將形成醫保權益，這些權益應當是同質的，是可以累加的，因此權益轉接具有可行性。

4.2 時時保障原則

基本醫療保險關系轉移接續的時時保障原則是指：基本醫療保險關系隨勞動關系或隨戶籍關系即時轉接，實現轉出地與轉入地的基本醫療保險待遇無縫銜接。

時時保障原則可以理解為“即時轉移、關系唯一和無縫銜接”三個方面。“即時轉移、關系唯一”是指，在職勞動者的基本醫保關系隨勞動關系即時轉移，退休勞動者隨養老關系即時轉移，非從業居民隨戶籍、就學等即時轉移，確保基本醫保關系唯一性與連續性。所謂“無縫銜接”是指，在職工或居民正常辦理轉移手續的情況下，確保基本醫保待遇始終不間斷，始終有保障，實現參保人在轉接期間的醫保待遇無縫銜接。一般說來，辦理基本醫療保險關系轉移接續需要一定時間，比如需要一個月的時間，兩個月的時間等。根據待遇時時享有的要求，在此期間發生的醫藥費用應得到即時補償，所面臨的疾病風險能夠得到有效保障。

堅持時時保障原則是化解疾病風險的需要。基本醫療保險是防范疾病風險的制度安排，由于疾病是隨時發生的，為確保參保人的疾病風險得到有效防范，應堅持基本醫保關系轉移接續的時時保障原則。加之我國基本醫療保險仍然實行地方統籌，統籌層次總體較低，技術網絡手段比較落后，在相當長的一個歷史時期，還難以做到基于“一卡通”的“時時接續”。如果不能形成時時保障機制，在轉移接續手續辦理期間發生疾病的話，參保人就面臨一定風險。為此，所制定的轉接辦法必須體現時時保障原則，實現醫療保險待遇在轉出地與轉入地之間的無縫銜接。

4.3 利益均衡原則

基本醫療保險關系轉移接續的利益均衡原則是指：在基本醫療保險關系轉移接續中，要切實保護參保人利益，兼顧轉出地、轉入地的利益，使各當事主體的利益大致實現均衡。

基本醫療保險關系轉移接續同參保人權益與地區利益有關。以職工基本醫療保險為例，在基本醫療保險實行地區性統籌的情況下，在繳費達到一定年限、退休后不繳費的制度框架下，職工基本醫療保險關系如何轉移將直接影響職工權益與地區利益。

參保人的利益表現為“轉出的權益”和“接入的權益”應相當于在轉出地應得的權益。如果參保人“轉出的權益”和“接入的權益”小于在轉出地應得的權益時，參保人的利益就受到損害。轉出地的利益表現為轉出的權益不應當高于參保人應得的權益。如果轉出的權益高于參保人在轉出地應得的權益，轉出地的利益就受到損害。轉入地的利益表現為接入的權益不應當高于參保人應得的權益。如果轉入地接入的權益高于參保人應得的權益，轉入地利益就受到損害。

因此，當參保人“轉出地轉出的權益、轉入地轉入的權益”等于參保人應得的權益時，就實現了基本醫療保險關系轉移接續中的利益均衡，就遵循了利益均衡原則。

5 基本醫療保險關系轉移接續的內容

基本醫療保險關系轉接的內容是指基本醫療保險關系轉移接續的客體，由參保記錄轉接、繳費年限轉接、個人賬戶轉接和醫保待遇轉接等組成。基本醫療保險關系轉移接續的內容如圖3所示：

圖3 基本醫療保險關系轉移接續的內容示意

5.1 記錄轉接

記錄轉接是指參保人的社會保險個人權益記錄的轉接。社會保險個人權益記錄包括醫療保險權益記錄等信息。在基本醫療保險關系轉移接續中，轉出地應及時準確轉移參保人的社會保險權益記錄，尤其是醫療保險繳費年限和繳費金額等記錄。同時，轉入地要及時準確接續參保人的社會保險權益記錄，并按照規定累計繳費年限，以及對轉入的個人賬戶基金進行相應記載。

5.2 年限轉接

年限轉接是指職工繳費年限的轉接。繳費年限是享受退休職工基本醫療保險待遇的資格條件，對醫療保險待遇的領取有重要影響。在由一個地區的職工基本醫療保險到另一個地區的職工基本醫療保險轉接時，即“由職工醫保到職工醫保”轉接過程中，按照國家現行政策，兩地的繳費年限合并計算，符合規定的視同繳費年限累計計算。在由“職工基本醫療保險”到“城鄉居民基本醫療保險”轉接時，或者由“城鄉居民基本醫療保險”到“職工基本醫療保險”轉接時，由于兩者制度不同，其間不進行繳費年限折算。

5.3 個賬轉接

個賬轉接是指職工醫保個人賬戶的轉接。根據現行政策，職工基本醫療保險基金由統籌基金與個人賬戶基金組成。由于個人賬戶基金為個人權益，在勞動者流動就業時應當轉接個人賬戶基金。在轉入地設有個人賬戶的情況下，將轉出地的個人賬戶基金轉接到轉入地的賬戶；在轉入地沒設個人賬戶的情況下，將個人賬戶基金清退給本人。

5.4 待遇轉接

待遇轉接是指在辦理基本醫療保險關系轉接手續期間，參保人的醫療保險待遇應即時轉移，無逢銜接。因辦理轉接手續導致中斷繳費期間的醫保待遇，原則上在規定的轉接期限內，當參保人補齊相關費用后，辦理轉接手續期間發生的醫療費用報銷待遇由轉入地承擔。

[1]褚福靈.中國社會保障發展指數報告2012[M].北京:經濟科學出版社，2013.

[2]褚福靈.我國城鄉醫療保險現狀分析[J].中國醫療保險，2011，39（12）:22-25.

[3]《關于印發流動就業人員基本醫療保障關系轉移接續暫行辦法的通知》（人社部發[2009]191號）[DB/OL]. http://www.gov.cn/gzdt/2010-01/19/content_1513824.htm

[4]中華人民共和國社會保險法[DB/OL]. http://www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732964.htm.