新時期黨政關系改革的內在邏輯及基本經驗

石學峰

(中共天津市委黨校中共黨史教研部，天津 300191)

對于理解1978年以來的黨政關系改革而言，關鍵是把握其內在發展邏輯。只有這樣，才能深刻理解黨政關系改革的發生、推進，已經取得的成就、尚未突破的困局，今天問題的成因、未來改革的思路。因而，認真梳理新時期黨政關系改革的內在邏輯及其基本經驗，將具有重要意義。

一、從十一屆三中全會到十三屆四中全會:重點解決“黨政不分、以黨代政”問題，逐步形成“黨政職能分開”模式

恩格斯指出:“偉大的階級，正如偉大的民族一樣，無論從哪方面學習都不如從自己所犯錯誤的后果中學習來得快。”[1]1978年12月18日至22日召開的具有深遠意義、起偉大轉折作用的十一屆三中全會，對建國后特別是“文化大革命”時期形成的“黨政不分、以黨代政”問題進行了深刻研究和總結，明確提出:今后黨政關系改革的重點是“解決黨政企不分、以黨代政的問題，”[2]自此揭開了新時期黨政關系改革的歷史序幕，也指明了黨政關系改革的基本方向。

1980年8月18日，鄧小平在中共中央政治局擴大會議上作了關于《黨和國家領導制度的改革》的重要報告。鄧小平在該報告中認為，“文化大革命”現象得以發生及其此前黨在若干工作中發生失誤的根源就在于權力的過分集中，究其原因，除了同封建專制主義的影響、同共產國際高度集權的傳統、同某些領導人的思想和作風以及同領導制度和組織制度有關外，還與“過去中央和地方的幾次分權，都沒有涉及到黨同政府、黨同經濟組織、黨同群眾團體等等之間如何劃分職權范圍的問題”有關。[3]有鑒于此，1981年6月黨的十一屆六中全會第一次提出了“正確處理黨同其他組織的關系，從各方面保證國家權力機關、行政機關、司法機關和各種經濟文化組織有效地行使自己的職權”的任務。隨后，黨的十二大對這個問題又作了全面闡述，指出:“黨的工作和政府的工作，企業事業單位中黨的工作和行政、生產工作，必須適當分工。”[4]1987 年 10 月，黨的十三大進一步發展了上述思想，明確指出:“黨政分開主要是黨政職能分開”，并深刻剖析了黨政分開的重要性和必要性，指出:“黨政分開才能更好地實現黨的領導作用，提高黨的領導水平;才能保證做到‘黨要管黨’;才能使黨駕馭矛盾，總攬全局，真正發揮協調各方的作用;才能使黨組織較好地行使監督職能，有效地防止和克服官僚主義。”[5]

為實現“黨政職能分開”，十三大制定了“黨政職能分開”的具體方案和“黨政職能分開”后黨對國家政權實施具體領導的方式。

關于“黨政職能分開”的具體方案，十三大明確規定:一是各級黨委不再設立不在各級政府任職但又分管政府工作的專職書記、常委;二是撤銷各級黨委內部與各級政府機構重疊對口的部門;三是撤銷設立在各級政府部門內的黨組;三是各級紀律檢查委員會不再管法紀和政紀方面的案件，而應當協助各級黨委集中力量管好黨風黨紀。

關于黨對國家政權的具體領導方式，十三大明確作出:黨的領導主要是政治領導，即政治原則、政治方向和重大決策的領導。黨對國家政權實行具體領導的方式主要是:把黨的路線、方針、政策、決議、主張等經過法定程序變成國家法律、國家法令和國家意志以實現領導;通過向國家政權機關推薦優秀黨員干部擔任重要職務以實現領導;通過發揮共產黨員的先鋒模范作用以影響帶動廣大人民群眾來實現領導;通過向廣大人民群眾進行黨的基本路線、基本綱領、基本知識的思想教育讓廣大人民群眾自覺自愿的接受黨的領導。

根據黨的十三大規劃的“黨政職能分開”的基本要求和具體實施方案，十三大結束后至十三屆四中全會召開之前，黨主要從以下幾個方面開展了對“黨政職能分開”的具體實踐活動。一是制定了中共中央和國務院兩套工作規則，為實現“黨政職能分開”提供了最基本的行為準則和規范。按照“黨政職能分開”的要求，1987年11月14日，十三屆中央政治局制定了《十三屆中共中央政治局工作規則(試行)、《十三屆中共中央政治局常委會工作規則(試行)、《十三屆中共中央書記處工作規則(試行)》，1988年3月25日至4月13日，全國人大七屆一次會議制定了《國務院的工作規則》。中共中央和國務院的這兩套工作規則分別界定了黨政兩者各自的職權范圍、工作布局和運行規則，為中共中央和國家最高行政機關實現職能分開，提供了最基本的制度規范;二是改革中央直屬機構。1987年12月16日，中央政治局第二次會議制定了《黨中央直屬機構改革實施方案》。中央政治局決定該《方案》由中央書記處負責組織實施。這次中央直屬機構改革的主要做法是:撤銷與國務院重疊對口的部門;合并業務和職能相近的機構;明確中央職能部門和辦事機構的地位和職權;三是恢復與健全人民代表大會制度，使各級人民代表大會及其常設機構成為有權威的人民權力機關;四是重新設立國家中央軍委，實行黨和國家共同對全國武裝力量進行統一領導;五是該黨委領導下的行政首長負責制為行政首長負責制;六是重建司法體制，從制度上保障支持司法機關獨立行使職權。

二、從十三屆四中全會到十六大:針對“黨只管黨”和黨政兩張皮的錯誤傾向，提出并構建起“以黨領政”模式

政黨通過人民的選擇執掌國家政權從而實現政治目標，這是政黨政治的基本運作法則。所以，執政黨必然要與國家權力相結合。現實問題是，執政黨究竟如何與公共權力發生聯系?一般而言，有三種方式:一是體制內運行方式，即執政黨通過國家政權機關對國家事務實行領導;二是體制外運行方式，即執政黨居于國家政權之上，直接向國家政權機關下命令;三是替代型運行方式，即執政黨代替國家政權機關行使職權。建國后至改革開放前的很長一段時間，我們黨實行的是第二種和第三種方式，結果造成了非常消極的后果。有鑒于此，從十一屆三中全會到十三屆四中全會，我們黨重點解決“黨政不分、以黨代政”問題，逐步形成了“黨政職能分開”模式。

但“黨政職能分開”的黨政模式在實踐中也遇到了許多困難和障礙，更有人企圖借“黨政職能分開”之機要求我們黨要放權、交權，這就對黨的領導和執政地位帶來了嚴重威脅。因此，在1989年春夏之交的政治風波結束之后，黨的第三代中央領導集體對“黨政職能分開”的黨政關系模式的改革采取了既積極但更為穩妥的方針，重心放在了堅持和加強黨對國家政權機關的領導方面，由此逐漸確認了“以黨領政”的基本改革方向，并最終建立起了“以黨領政”的黨政關系模式。

1989年政治風波平息之后不久，江澤民在全國組織部長會議上所做的的講話中強調:中國共產黨對國家政權的領導地位是絕對不能動搖的，中國共產黨對國家政權不僅實行政治領導，而且還應該實行思想領導和組織領導，并強調:“離開了組織領導、思想領導，黨的政治領導核心就是空的。”[6]1989年12月29日，江澤民在中央組織部、中央宣傳部、中央政策研究室、中央黨校舉辦的黨建理論研究班上再次強調:“今后必須正確處理好黨政職能分開與發揮好黨的領導作用的關系”，“各級政權組織，包括人大、政府和司法機關，都必須堅決接受中國共產黨的領導”，“中國共產黨也應該切實加強在工會、共青團、婦聯等其他群眾組織中的組織建設，以更好地領導他們。”這些重要論斷在實際上初步明確了“以黨領政”的黨政關系改革方向，為今后“以黨領政”模式和格局的形成和定型奠定了十分重要的理論基礎。

1992年春鄧小平發表南方重要談話、特別是同年10月12日至18日黨的十四大確立以建立社會主義市場經濟體制為經濟體制改革的目標模式后，黨更加清醒地認識到:建立社會主義市場經濟體制，更不能離開、動搖黨的領導和執政地位，更需要“以黨領政”的黨政關系模式和格局。為了順利推進“以黨領政”模式和格局向前發展，1993年中央機構編制委員會制定了《關于地方各級黨政機構設置的意見》，1996年4月5日中央印發了《中國共產黨地方委員會工作條例(試行)》。前一個文件主要解決了黨政機構分工重疊、人員臃腫、結構失調等問題，為更好地推進“以黨領政”模式提供了實體保障;后一個文件主要解決了黨政之間職責不明、分工不清等問題，明確規定了黨政各自的職責和職能，為更好地實現“以黨領政”模式提供了具體規范。1997年9月12日至18日，黨的十五大明確性地提出了“依法治國”的基本方略。“依法治國”基本方略的提出，對推進“以黨領政”的黨政關系模式是一個重大的突破性進展。這是因為，既然要實現依法治國，就必然推動著“以黨領政”的黨政關系模式和格局向著法制化邁進。

2002年11月8日至14日，黨的十六大站在新的高度對“以黨領政”的黨政關系模式進行了總結和概括，指出:“黨的領導主要是政治領導、思想領導和組織領導”，“黨委必須在同級各種組織中發揮領導核心作用。”[7]十六大還明確指出:“中國共產黨要按照總攬全局、協調各方的原則，科學規范各級黨委與人大、政府、政協以及工會、共青團和婦聯等人民團體的關系。”[8]從某種意義上講，按照“總攬全局、協調各方”的原則改進黨與其他各種組織的關系的重要論斷，是站在政黨政治客觀運行規律這一全新的理論視角對執政黨與國家政權關系所做出的重新考量，它要求黨既不能回到過去那種由黨直接包辦一切、包攬一切、干預一切、“一切統一口徑”的老路上去，又不能陷入黨與國家政權完全分開的低層次誤區，是對“以黨領政”的黨政關系模式內涵的豐富和發展。

總之，從十三屆四中全會至十六大這一歷史時期，黨把黨政關系改革的重心放在了堅持和加強黨對國家政權機關的領導方面，逐漸構建起了符合中國國情和黨情的“以黨領政”的黨政關系模式。

三、從十六大迄今:從認識和把握執政規律的角度，在對人類社會執政經驗深刻總結的基礎上，明確提出“三執政”目標

科學、民主與法治，是人類認識世界和改造世界的重要成果，是社會文明進步的重要標志。十六大以來，黨根據國內現實情況和國際、國內政治格局的變化，從識和把握執政規律的角度，在對人類社會執政經驗深刻總結的基礎上，明確提出了“三執政”目標，即:“科學執政、民主執政、依法執政”。

2004年9月，黨的十六屆四中全會在黨的歷史上第一次完整性地提出了“科學執政、民主執政、依法執政”的“三執政”思想和目標，指出:“必須堅持科學執政、民主執政、依法執政。”[9]科學執政、民主執政和依法執政是現代政黨合法執政必需的基本要素，政黨執政合法性的必然要求和一般規律。“三執政”重大戰略思想的提出，標志著我們黨執政國家政權的基本方式已經實現了“由革命黨的執政方式向依靠科學、民主和法治的執政方式轉變。”[10]

所謂“科學執政”，就是以實事求是的科學態度，認真總結執政的科學規律，在自覺遵循和運用執政規律的基礎上，堅持以科學的思想、科學的制度、科學的方法，按執政活動的客觀規律執政。科學執政，要求中國共產黨不應當在黨政關系上再簡單地實行所謂的黨與政的“分”和“合”，把性質不同的各種權力在黨政之間做簡單的劃分和分工，而是要科學界定中共各級黨組織與國家權力機關的不同職能，明確中共各級黨組織與國家權力機關的應由界限，而絕不能再回到過去由中國共產黨包辦一切、包攬一切、干預一切、“一切統一口徑”的老路上去，做到黨與政各有所為有所不為，以形成黨政之間的良性互動，實現黨政關系的科學化。

所謂“民主執政”，就是必須堅持為人民執政、靠人民執政，逐步由傳統的代替廣大人民群眾當家作主實現向領導、支持和保證廣大人民群眾當家作主轉變。“民主執政”是中國共產黨為保證長期執政地位而找到的一條“新路”，體現著中國共產黨執政的正義性和合法性，是中國共產黨執政的本質所在。民主執政，要求中國共產黨不應當是事無巨細地包攬一切，黨政不分、以黨代政，管大量管不了、管不好也不該管的事情，而是應當從一切具體的、微觀的、瑣碎的日常行政事務中退出來，轉而最廣泛地動員、組織和擴大人民群眾依法對國家和社會事務的參與、決定、監督，讓他們真正成為國家和社會的主人，以實現黨政關系的民主化。

所謂“依法執政”，就是通過憲法和法律執政，在憲法和法律范圍內執政，遵循憲法和法律程序執政，它強調的是中國共產黨執政行為的法理依據和法理基礎。依法執政的核心是執政黨要依憲執政，即執政黨要依憲進入國家政權組織，依憲掌握和控制國家權力，依憲運用領導權實施對國家政權機關的領導。依法執政的具體要求是:中國共產黨必須依照憲法和法律所規定的方式，通過自由公正的選舉，選派本黨黨員作為廣大人民群眾信得過的民意代表進入各級國家權力機關;必須依照憲法和法律的相關規定，規范各級黨委與各級人大的關系，支持各級人大依照憲法和法律履行國家權力機關的職能;規范各級黨委與各級政府的關系，支持各級政府依照憲法和法律履行法定職能，依法行政;規范各級黨委與各級司法機關的關系，支持各級司法機關依照憲法和法律履行法定職能，公正司法。

確立“科學執政、民主執政、依法執政”的黨政關系新走向和目標后，貫徹落實是關鍵。為了將“三執政”的黨政關系模式落到實處，黨的十六大以后，我們黨作了大量工作。2006年6月29日，中共中央政治局第32次集體學習“堅持科學執政、民主執政和依法執政。”2007年10月，黨的十七大強調:要把科學執政、民主執政、依法執政作為改善中國共產黨的領導方式和執政方式的基本要求。同時，十七大還將科學執政、民主執政、依法執政載入了最新修改的《中國共產黨章程》的總綱中，使其具有了黨內最高的法律效應。2009年9月18日，黨的十七屆四中全會再次強調:必須堅持科學執政、民主執政、依法執政。2012年11月，黨的十八大又一次強調:提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會站在改革全局的高度指出:“緊緊圍繞提高科學執政、民主執政、依法執政水平深化黨的建設制度改革，加強民主集中制建設，完善黨的領導體制和執政方式。”

科學執政、民主執政、依法執政是一個統一的整體，科學執政是前提，民主執政是本質，依法執政是保障，全面堅持“三執政”必將使黨的執政方略更加完善、執政體制更加健全、執政方式更加科學、執政基礎更加鞏固，進而確保黨的長期執政。

四、基本經驗

改革開放30多年來，黨政關系改革的實踐積累了極其寶貴的經驗，歸納起來主要有以下幾條:

1.改革黨政關系必須始終堅持在黨的領導下進行

這是黨政關系改革成功的首要經驗。改革開放以來，我國黨政關系改革走的是一條執政黨推動的道路。中國共產黨作為中國的唯一合法執政黨，具有先進的階級基礎、廣泛的群眾基礎、科學的價值信仰、強大的組織動員功能、優良的政治品質以及高效的領導力和執政力，理所當然是中國黨政關系改革的組織領導者和核心推動者。30多年來，正是由于我們黨在黨政關系改革過程中始終按照總攬全局、協調各方原則，充分發揮了領導核心作用，才使我國黨政關系改革少走了彎路、少犯了錯誤，保證了黨政關系改革沿著社會主義方向健康發展，使黨政關系改革取得了一次接一次的勝利。

2.改革黨政關系必須要堅持漸進性和突破性相結合

黨政關系改革的艱巨性、長期性、復雜性，客觀上要求有計劃、有步驟地實施。我國黨政關系改革的成功依靠的正是漸進式的改革路徑。這條漸進式的改革路徑強調黨政關系改革要堅持自下而上、由易到難、由淺入深、由點到面、先試點后推廣、先局部后整體、先微觀后宏觀，分步驟、有領導、有秩序地進行。盡管黨政關系改革不能超越階段、急于求成、盲目而行，但改革總要有個時間表，因此，在黨政關系改革的過程中，也沒有因過分強調求穩而停滯不前，而是善于抓住最佳時機在關鍵性領域實現了突破性進展。

3.改革黨政關系必須立足國情與借鑒外國相結合

黨政關系改革必須與我國歷史文化傳統、經濟發展水平、文化教育水平相適應，而不能離開社會主義初級階段的基本國情。這是因為“中國有自己的特點，所以我們只能按中國的實際辦事。”[11]同時也應以開放的姿態吸收和借鑒人類政治文明的有益成果，但決不能照抄、照搬、套用別人的模式。因此，在30多年黨政關系改革的過程中，我們始終把立足國情與借鑒外國相結合，“按中國的實際辦事，別人的經驗可以借鑒，但不能照搬。”[12]

4.改革黨政關系必須要堅持解放思想和實事求是相結合

黨政關系改革是一項艱巨復雜的新工程，沒有本本可循，也缺乏前人的成功經驗，只有打破思想的僵化和滯后，清除習慣勢力和主觀偏見的束縛，才能不斷克服和解決黨政關系改革中不斷出現的新情況、新問題、新障礙。改革開放30多年來，黨政關系改革的實踐充分證明，思想解放的程度決定著黨政關系改革的程度。但是，解放思想也不能脫離實際，而要“使思想和實際相符合，使主觀和客觀相結合，就是實事求是。”[13]所以，在30多年的黨政關系改革過程中，我們既沒有離開解放思想，更沒有拋棄實事求是，而是把二者有機結合起來，才取得了黨政關系改革的豐碩成果。

[1]馬克思恩格斯選集(第4卷)[M].北京:人民出版社，1972:285.

[2]十一屆三中全會以來歷次黨代會、中央全會報告公報決議決定(上)[M].北京:中國方正出版社，2008:15.

[3][13]鄧小平文選(第2卷)[M].北京:人民出版社，1994:329，364.

[4]十二大以來重要文獻選編[M].北京:人民出版社，1986:51.

[5]十三大以來重要文獻選編(上)[M].北京:人民出版社，1991:38.

[6]新時期黨的建設文獻選編[M].北京:中共中央文獻出版社，1992:440.

[7][8]十六大報告輔導讀本[M].北京:人民出版社，2002:30，30.

[9]十六大以來重要文獻選編(中)[M].北京:中央文獻出版社，2006:274.

[10]楊紹華.科學執政、民主執政、依法執政——中國共產黨執政方式問題研究[M].北京:人民出版社，2008.152－153.

[11][12]鄧小平文選(第 3卷)[M].北京:人民出版社，2001:229，229.