中印邊境民族地區群眾工作問題與對策分析

●馮躍民，次仁卓嘎

(1．武警學院部隊管理系，河北 廊坊 065000;2．拉薩邊防檢查站，西藏拉薩 850000)

(本欄責任編輯、校對 李獻惠)

中印邊境地區作為我國重要戰略方向，一直存在著未定邊界、領土爭議和控制薄弱的現實。在這種極其特殊的背景下，做好中印邊境地區少數民族群眾工作具有重大的戰略意義和現實意義。

一、中印邊境民族地區群眾工作的特點

本文所指中印邊境民族地區是指中印目前實際控制線中方一側的藏族和其他各少數民族聚居的邊防轄區。中印邊境地區的民族構成十分復雜，主要有拉達克極西部信奉伊斯蘭教的居民、位于藏南門隅地區的門巴人，以及門隅東面的珞巴人。門巴人在文化和種族類型上跟印度平原上的居民接近，語言里包括很多的藏語詞匯，宗教基本是西藏的。珞巴人是指沿河谷居住的不信佛教的山區居民阿卡人、達夫拉人、米里人、阿波爾人等群體，現屬所謂的東北邊境特區，為印度所管轄，從種族上說，他們屬于蒙古人種，因而跟西藏人、漢族人更接近，他們所說的語言屬于藏緬語系，西藏人將他們統稱為珞巴。珞巴族人口不多，但內部部落眾多，主要有“博嘎爾”、“寧波”、“邦波”、“德根”、“阿迫”、“塔金”等不同的部落，分居在不同區域。

(一)工作對象多元化

改革開放以來，中印邊境地區發生了翻天覆地的變化。2006年7月6日，中國和印度重新開放連接西藏與印度錫金段的乃堆拉山口口岸，恢復了兩國中斷44年的邊貿通道。乃堆拉山口曾經在中印邊貿中扮演著重要的角色，因此在這里生活著的不再是土生土長的當地老百姓，還出現了個體勞動者、私營企業主、自由職業者等新的社會階層，群眾工作的對象不僅在民族、語言、宗教、風俗習慣等方面是多元化的，而且職業類型也呈現多樣化的趨勢。

(二)民族成分復雜，各種矛盾糾紛突出

中印邊境地區群眾工作中比較突出的問題表現為一些少數民族跨實際控制線聚居，影響邊疆穩定的各種矛盾和問題比較突出和復雜。由于受客觀條件的限制，當地老百姓的一些訴求很難及時得到滿足，由于語言的溝通困難及訴求機制的不健全，民意得不到充分的表達和釋放，導致矛盾糾紛日趨積聚、增多，特別是中印邊境有些地區敵我矛盾較為嚴重，一些別有用心的人和境內外敵對勢力利用人民內部矛盾，竭力挑撥離間黨群關系，對當地社會穩定和國家邊境安全造成極大危害，群眾工作很難開展。

(三)利益訴求具有群體性

中印邊境地區各族群眾在表達自己的利益訴求和政治訴求的情緒，容易在當地傳統的政教合一觀念影響下積聚、發酵。受各種因素的影響，有些群眾對改革的必要性、艱巨性和復雜性思想準備不足，很難站在全局、長遠的角度理性地看問題，容易出現心理失衡和認識偏差，產生怨氣，引發不滿。例如改革開放和市場經濟條件下出現的貧富差距拉大的現象，就一定程度上造成社會成員之間的對立和沖突，特別是低收入群體的不滿情緒急劇增加，由此引發一些群體性事件，給群眾工作帶來很大難度。

二、中印邊境民族地區群眾工作現狀

作為維護邊境地區安全穩定的一支重要力量，西藏公安邊防部隊在開展中印邊境群眾工作中發揮著重要作用。近年來，西藏公安邊防部隊深入推進“愛民固邊”戰略，形成了一系列民族地區群眾工作的新方法。

(一)結合民族宗教特點開展群眾工作

公安邊防部隊注重突出民族特色，打造“愛民固邊民族團結模范村”。積極爭取黨委政府支持，把創建活動納入新農村建設、興邊富民行動規劃項目，在重點地區、重點區域和門巴族、珞巴族等少數民族聚居區打造“愛民固邊民族團結模范村”，突出民族地區特色，體現“民族團結、民族互助、各民族共同進步”的特點，以獨具特色的“牽動性、聯動性、輻射性”特質，提升了社會影響力。

在尊重群眾宗教信仰和打擊非法傳教方面，突出宗教特色，打造“愛民固邊模范寺廟”。在創建愛民固邊模范村、鄉、縣的基礎上，在轄區寺廟多、情況復雜、寺廟管控難度大的地區把創建平安寺廟納入愛民固邊戰略，積極與民族宗教部門協同配合，主動與寺廟結成幫扶對子，打造“愛民固邊模范寺廟”。通過創建活動，對重點僧人進行幫扶，贏得了絕大多數僧人的理解支持，鼓勵支持正常宗教活動，使企圖利用宗教場所從事非法活動的行為無處藏身，實現了對寺廟全面掌控。

(二)深入群眾多措并舉扶危濟困

以往在幫助弱勢群體需要資金時，都要臨時籌措，往往造成工作被動。為此，公安邊防部隊設立“愛民固邊基金”，由總隊設立專門賬號代管，基金來源由政府撥款、企業捐助、官兵自愿捐款和在邊防部門對外辦證窗口設立“愛民固邊捐助箱”等形式籌集，確保了弱勢群體幫扶資金及時到位。

公安邊防部隊積極推動“社會大幫扶體系”形成，協調地方政府將符合條件的弱勢群體和困難兒童納入政府救助體系。聯合民政部門、政府管片干部，深入轄區“問問題、查隱患，問難處、查熱點，問所需、查不足”，及時為群眾解決現實困難，積極開展為孤寡老人送溫暖、獻愛心活動和關愛困難兒童工程，解決了群眾遇到的急難問題，增進了與轄區群眾的感情。特別是在經濟上資助困難兒童的同時，在學業上、思想上給予關懷幫助，努力把他們培養成跟黨走、反分裂、維穩定的新生力量，夯實反分裂斗爭的思想基礎［1］。

(三)狠抓群眾工作隊伍建設和規范執法

為提高官兵群眾工作能力，公安邊防部隊舉辦多期漢族干部藏語班。組織藏語基礎較好的漢族干部、基層骨干到西藏大學參加藏語本科班再深造，通過藏語溝通增進了與藏族等民族群眾的感情，提高了官兵執法辦案工作效率，拉近了干群心理距離，為邊境地區的群眾工作奠定了良好的基礎。

以往邊防民警辦案中均使用漢語作筆錄和建案卷，而轄區很多群眾不懂漢語，對筆錄內容真實性無法確認。為此，在執法辦案中推行了“雙語筆錄和雙語案卷制度”，讓藏族群眾感受到國家對藏族公民的尊重和愛護，取得良好的法律效果和社會效果。

三、中印邊境民族地區群眾工作存在的問題及原因

中印邊境民族地區群眾工作盡管取得了顯著成效，但也存在一些不容忽視的問題。

(一)中印邊境民族地區群眾工作存在的問題

總體上看，當前中印邊境民族地區群眾工作還存在一些需要解決的問題。第一，群眾工作隊伍數量不足、能力素質偏低的問題。部分基層官兵的執勤執法水平不高，隊伍建設有待加強。一些基層干部工作時間短、社會閱歷淺、工作經驗少，部隊干部管理的特點使得人員調整頻繁，影響了基層官兵執法素質和群眾工作能力提升，影響了群眾工作的效率，增加了群眾工作的困難。第二，群眾工作方式方法落后的問題。隨著社會主義經濟體制改革的深入，群眾的群體利益多元化，利益沖突增多，解決難度增大。新情況、新問題出現了，而群眾工作的方法還停留在傳統的老思想、老辦法的水平，調查研究不深入，對中印邊境群眾工作的特殊性研究不夠，工作方法簡單，缺乏運用多種手段開展群眾工作的能力。在少數基層干部中出現“與新社會群體說話，說不上去;與困難群眾說話，說不下去;與青年說話，說不進去;與老同志說話，說不到一起去”的現象，老辦法不管用、新辦法不會用、硬辦法不敢用，面對復雜的問題束手無策，無所適從。第三，群眾工作效率不夠高的問題。客觀上講，路途遠、交通不便、通信不暢等客觀因素制約著群眾工作的效率;轄區群眾的傳統求助觀念是“有問題找邊防”，很多問題不屬邊防職責范圍，邊防部門也不得不擠出本就十分有限的警力去處理、協調和應對;警力不足，日常事務性工作繁忙，也是影響群眾工作效率的一個重要因素。

(二)中印邊境民族地區群眾工作存在問題的原因分析

中印邊境民族地區群眾工作出現一些困難和問題是由主客觀多方面的原因導致的，綜合分析，有如下幾個方面:第一，群眾工作干部隊伍建設方面的問題比較突出。基層警官隊伍編制難落實，少數民族干部特別是藏族干部比例偏低、數量不足;工作條件艱苦、信息閉塞、高海拔、物資短缺等困難比較突出，官兵到基層一線做群眾工作的積極性不高，甚至想方設法離開基層，基層官兵編制長期有空缺，使得警力配備難以滿足當前形勢下群眾工作需要;在少數民族干部的使用上沒有完全做到大膽使用、人盡其才，影響群眾工作的開展。第二，官兵對做好邊境民族地區群眾工作的戰略地位認識不足。一些官兵只是把群眾工作看成是邊防業務工作的一部分，沒有上升到“愛民固邊”國家戰略的地位。因此，思想上不重視，工作中存在畏難松懈、簡單片面、急功近利等問題。［2］第三，相關的工作制度還不夠健全。群眾工作制度還不夠健全、不成體系，與群眾工作實際需求還不相適應，現有制度執行力不高，監督落實機制不完善，往往是“措施得力、落實不力;計劃可行、操作不行”。群眾工作一定程度上存在“走過場、做給人看”的問題，甚至那類檢查、那級領導來都是相同的幾個典型，多年不變。第四，官兵群眾工作能力培訓難到位。官兵群眾工作能力特別是在多民族雜居的中印邊境地區開展群眾工作能力的培訓還比較欠缺，一些工作僅僅停留在會議、文件上，沒有真正針對中印邊境民族地區群眾工作的實際需要，有針對性地開展群眾路線、群眾工作方法甚至是少數民族風俗習慣、民族語言的培訓。

四、優化中印邊境民族地區群眾工作的對策

針對中印邊境民族地區公安邊防部隊群眾工作的實際，完善相關制度，改進工作方法，增強工作的針對性，提高官兵開展群眾工作的能力，是改進中印邊境民族地區群眾工作不可缺少的重要措施。

(一)完善密切聯系群眾的工作制度

建立一系列有針對性的工作制度是做好中印邊境民族地區群眾工作的關鍵一環。建立相應的群眾工作保障制度，進一步優化警力配置，推動警力下沉，明確基層單位干部在晉升、評功授獎、福利待遇等方面的優先政策，激勵官兵安心基層工作，主動投入群眾工作;建立科學的考核評估制度，利用科學系統的方法，以派出所民警和群眾的雙向熟悉率、群眾基礎信息采集應用情況、群防群治組織建設和開展工作情況、防控發案情況、發動群眾提供線索破案數、群眾的安全感和對民警的滿意度等作為考評內容，對群眾工作所產生的警務效益給出綜合評價;建立相應的獎懲制度，充分利用數據激勵、榮譽激勵和告誡警示等手段，依據考核情況給予必要的獎懲，樹立正確的導向，營造人人主動做群眾工作，處處想做群眾工作，時時想做好群眾工作的良好氛圍;健全監督制約制度;加大警務公開力度，拓寬警民聯系溝通渠道，定期開展報告工作、問卷調查等活動，廣泛聽取群眾意見，不斷改進工作方法;建立健全首問責任制、責任追究制等制度，提升官兵工作的責任意識。

(二)更新理念改進群眾工作方式方法

加強思想作風建設，改進群眾工作理念。彰顯“俯首甘為孺子牛”的親民情懷，要用真心“身”入基層、含真情“心”沉基層、達真愛“情”暖基層;彰顯“春蠶到死絲方盡”的愛民情懷，引導黨員干部“加”大民生為重的力度、“減”去形式主義的作風、“乘”上群眾稱贊的效能、“除”掉奢靡之風的病菌;彰顯“一枝一葉總關情”的為民情懷，引導黨員干部把解民憂、幫民富、促民和作為價值取向，把彰顯“三種情懷”作為改進群眾工作的核心理念和永恒主題，堅持做到“身到心到，眼到手到，說到做到”。

加強和完善群眾工作的組織建設。把抓住“三個關鍵”作為改進群眾工作的重中之重。抓住領導班子這個關鍵，打造堅強核心;抓住基層黨組織這個關鍵，夯實戰斗堡壘;抓住執政骨干這個關鍵，完善培養鏈條。

注重圍繞實現群眾工作目標完善機制。注重從維護邊疆穩定和國家安全的大局出發，去謀劃和開展群眾工作;注重圍繞尊重群眾主體地位完善工作機制，努力破除警民之間的“心墻”，防止言路堵塞、民怨累積;注重圍繞激發群眾工作活力完善機制，健全完善聯系群眾、組織群眾、服務群眾等制度;堅持和完善責任區民警任“村官”制度，因地制宜的建好、用好專職治安員、義務巡邏隊;進一步鞏固“點、線、面”結合，“管、防、控”一體的群眾聯防網絡，充分依靠群眾，牢牢掌握維護邊疆穩定的主動權。

(三)加強群眾工作隊伍的能力建設

官兵群眾工作能力建設是改進群眾工作的又一個關鍵環節。第一，提升基層官兵做好基礎工作的能力。基礎工作綜合性強，業務要求高，要求基層官兵必須具備一定的政策理論水平、法律業務素質和語言表達能力。民警必須廣泛涉獵法律知識，熟練掌握常用法律法規，練好業務技能;要以警務室為練兵平臺，注重在實踐中向群眾學習，多交朋友、耐心傾聽，在提高交流能力、提升號召力、親和力上下功夫。在處理人民內部矛盾時，要防止因簡單粗暴、方法不當和處理不慎激化矛盾或引發事端;在偵查破案、治安管理和基礎防范工作中要緊密依靠群眾，注重運用政治的、經濟的、法律的等多項舉措，引導群眾參與維護邊境安全和社會治理。第二，提升官兵化解矛盾糾紛的能力。中印邊境邊防轄區遇到的主要問題是民間的各種矛盾和糾紛，如何妥善化解矛盾糾紛，讓當事人雙方都滿意，需要有很強的調處、化解矛盾糾紛的能力和高超的群眾工作藝術。民間糾紛看似細小，無關大局，卻是許多重大惡性案件、群體性事件的導火索。這要求官兵在平時工作中要不斷學習、積累、總結工作經驗和方法;善于耐心聽取當事雙方的陳述辯解，分清是非，在堅持依法辦事原則的基礎上，靈活運用鄉規民約、風俗習慣、道德倫理、身邊實例等群眾易于接受的道理說服感化雙方，重群眾的合理訴求，抓住主要矛盾，理順群眾的情緒，化解群眾的怨氣，讓當事人心服口服。第三，提升官兵開展少數民族群眾工作的能力。要充分發揮少數民族官兵的橋梁和紐帶作用，拉近與民族群眾的情感;利用多種資源使官兵深入了解轄區各族群眾風俗習慣、宗教信仰、社情民情等基本情況;行之有效地開展官兵民族宗教政策和法規教育，提升運用法規和尊重群眾正常宗教信仰自由的意識;采取多種形式開展官兵少數民族語言運用能力的培訓。

中印邊境民族地區是我國形勢復雜的邊境地區之一，維護邊境和諧穩定，做好中印邊境民族地區群眾工作是非常重要的一環，民族地區群眾工作是一個復雜的系統，需要綜合運用各種措施加以改進。

［1］周兢．群眾工作的亮點——公安邊防部隊愛民固邊戰略實踐的調查與思考［M］．北京:中國人民公安大學出版社，2013:161．

［2］黃慧霞．邊疆民族地區構建和諧警民關系研究［M］．北京:群眾出版社，2013:9．