消防部隊經(jīng)費預(yù)算管理工作探討

●劉志強

(山東省消防總隊后勤部，山東濟南 250102)

(本欄責(zé)任編輯、校對 劉彥超)

消防部隊經(jīng)費預(yù)算管理是部隊財務(wù)管理工作的基礎(chǔ)和根本，是經(jīng)費管控的源頭，也是財務(wù)管理工作的龍頭，具有計劃、調(diào)節(jié)、供給、保證、監(jiān)督、控制的作用。抓好經(jīng)費預(yù)算管理，對于促進消防部隊經(jīng)費使用效益的進一步提升具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、消防部隊經(jīng)費預(yù)算管理工作現(xiàn)狀

自2009年以來，消防部隊按照《中國人民武裝警察消防部隊預(yù)算管理工作規(guī)范(試行)》的要求，按照分類預(yù)算、零基預(yù)算、綜合預(yù)算以及資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的編報要求，建立健全科學(xué)有效的預(yù)算管理體制，優(yōu)化部隊經(jīng)費投向投量，充分發(fā)揮了現(xiàn)有經(jīng)費的經(jīng)濟效益，為消防部隊建設(shè)提供了有力的保障。然而，綜合近幾年調(diào)查研究所掌握的情況，消防部隊在編制經(jīng)費預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)濟效益提升上，不同程度地存在著重預(yù)算形式輕決策論證、重經(jīng)費增量輕優(yōu)化投量、重綜合平衡輕預(yù)算管控等問題。

(一)預(yù)算編報與執(zhí)行“兩張皮”

一些單位存在著預(yù)算編報與執(zhí)行“兩張皮”現(xiàn)象。雖然根據(jù)要求編制了預(yù)算，但在執(zhí)行過程中多個項目的內(nèi)容都會發(fā)生變化，且變化幅度較大，變化周期較短，剛性預(yù)算無從體現(xiàn)。有的單位沒有解決經(jīng)費支出隨意性大的問題，預(yù)算完全流于形式，根本無法為實際財務(wù)需求提供參考和指導(dǎo)作用。

(二)預(yù)算管理粗放，難以發(fā)揮其應(yīng)有的約束力

部分單位對預(yù)算編制進行粗放式管理，缺乏對各個環(huán)節(jié)的科學(xué)論證和精細化管理，預(yù)算與實際需求貼合不緊密，預(yù)算難以得到有效地貫徹和執(zhí)行，預(yù)算編制不能發(fā)揮其應(yīng)有的約束力。

(三)預(yù)算編報目的性不強，難以反映本單位的重點項目和重點工作

在預(yù)算編報過程中，不同單位、不同部門編報預(yù)算的目標、動機不同。部分單位為了爭取足額資金，往往虛報預(yù)算。如果黨委不能統(tǒng)攬全局，科學(xué)決策，就會導(dǎo)致很多項目資金投向投量出現(xiàn)偏差，致使項目經(jīng)費使用效益嚴重低下。

二、消防部隊經(jīng)費預(yù)算管理問題成因分析

(一)對預(yù)算編制認識不到位，導(dǎo)致預(yù)算編制客觀性、科學(xué)性不強

部分單位和部門由于認識不到位，不重視預(yù)算編制工作，存在著一些錯誤認識和做法。一是認為經(jīng)費保障是后勤財務(wù)部門的事，與己無關(guān)，預(yù)算編制的好壞不會影響本部門、本單位的保障。二是認為編制預(yù)算沒有必要太認真，需要時可根據(jù)情況進行調(diào)整，只要在指標內(nèi)花錢就行。基于以上錯誤認識，一些單位和部門在編制預(yù)算時，不根據(jù)零基預(yù)算的要求進行論證和測算，不認真細化預(yù)算編制方法，僅僅滿足于在上年度經(jīng)費支出基礎(chǔ)上進行簡單的加加減減。最終導(dǎo)致預(yù)算編制脫離實際，發(fā)揮不了預(yù)算應(yīng)有的作用。

(二)制度落實不嚴格，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行困難

預(yù)算一經(jīng)批準，便成為組織財務(wù)活動的法定依據(jù)，必須嚴格落實，未經(jīng)規(guī)定程序，不得變更。然而，有的單位執(zhí)行預(yù)算不嚴，經(jīng)費支出隨意、超范圍、超標準的情況時有發(fā)生;有的單位不能定期向黨委報告預(yù)算執(zhí)行情況，黨委不能針對存在的問題提出有效的整改措施，導(dǎo)致問題得不到及時解決;有的單位預(yù)算調(diào)整程序不規(guī)范。究其原因:有的是因為預(yù)算編報不認真，只能在預(yù)算出現(xiàn)不平衡時采取辦法“糾錯”;有的是因為財務(wù)部門參謀作用發(fā)揮不好，研究重大經(jīng)濟事項財務(wù)部門負責(zé)人列席黨委會機制落實不好，造成預(yù)算編制脫離實際情況，為平衡預(yù)算不得不進行調(diào)整。此外，一些財務(wù)部門對預(yù)算的監(jiān)督和控制僅限于預(yù)算經(jīng)費開支范圍、開支數(shù)額，而對于事業(yè)部門經(jīng)費的使用效益，資金投向、投量及使用結(jié)果缺乏全程監(jiān)督和評價。究其原因:一是財務(wù)人員缺乏相關(guān)知識，沒有能力進行監(jiān)督;二是相關(guān)人員責(zé)任心、事業(yè)心、原則性不強，怕得罪領(lǐng)導(dǎo)影響自身前途，不愿客觀地提出合理化建議，對經(jīng)費使用過程中的無效行為或浪費現(xiàn)象等不敢提出異議。由于預(yù)算執(zhí)行不嚴格、監(jiān)督制約不到位，部分消防部門的預(yù)算執(zhí)行困難，造成部分經(jīng)費的盲目使用和浪費。

(三)預(yù)算編制人員業(yè)務(wù)水平偏低，導(dǎo)致預(yù)算缺乏完整性、真實性、科學(xué)性

近年來，部隊行政經(jīng)費預(yù)算體制推行零基預(yù)算。零基預(yù)算的編制，要求預(yù)算編制人員熟悉政策法規(guī)、標準制度，掌握黨委決策意圖和單位或部門的工作重點、單位經(jīng)費構(gòu)成和規(guī)模等情況。如果預(yù)算編制人員工作經(jīng)驗不足，不了解單位工作特點，專業(yè)水平欠缺，編制的預(yù)算就會出現(xiàn)超范圍、超標準以及漏報誤報等現(xiàn)象，導(dǎo)致預(yù)算與實際需求“兩張皮”，執(zhí)行困難。然而，各級消防部隊財務(wù)人員大都沒有經(jīng)過系統(tǒng)、專業(yè)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，多數(shù)為半路出家的“門外漢”，對于專業(yè)性較強的財務(wù)預(yù)算工作一知半解。這在很大程度上制約了部隊財務(wù)預(yù)算管理工作的順利開展和管理水平的提高。同時，基層財務(wù)人員隊伍調(diào)整頻繁，缺乏后備人員，經(jīng)常出現(xiàn)斷層現(xiàn)象，預(yù)算工作的連續(xù)性得不到保證。

(四)缺乏預(yù)算責(zé)任追究和激勵獎懲機制

一些消防部門在預(yù)算編制、執(zhí)行和調(diào)整過程中未全程介入管理，缺乏責(zé)任追究和績效預(yù)算管理的激勵辦法，致使單位與部門執(zhí)行績效預(yù)算主動性、積極性不高。有的單位不實施預(yù)算執(zhí)行情況分析，績效管理責(zé)任主體單位與部門的自我約束力差，不能發(fā)揮內(nèi)部控制制度的事前防范與事前監(jiān)督作用，造成預(yù)算和執(zhí)行“兩張皮”現(xiàn)象，導(dǎo)致預(yù)算落空，效益低下。

三、做好消防部隊經(jīng)費預(yù)算管理工作的對策

在經(jīng)濟增速放緩的現(xiàn)階段，部隊建設(shè)快速發(fā)展與經(jīng)費不足的矛盾將長期存在。只有管好、用好現(xiàn)有的經(jīng)費，向現(xiàn)有經(jīng)費要戰(zhàn)斗力，才能真正體現(xiàn)資金效益，充分發(fā)揮地方消防經(jīng)費的服務(wù)保障作用。針對上述存在的問題，筆者認為，應(yīng)從幾個方面做好消防部隊經(jīng)費預(yù)算管理工作。

(一)加強領(lǐng)導(dǎo)，健全預(yù)算編制決策機構(gòu)

各級消防部隊要按規(guī)定健全各級預(yù)算編制決策機構(gòu)，明確工作職責(zé)。依據(jù)公安部消防局《關(guān)于貫徹落實〈中國人民解放軍財務(wù)條例〉有關(guān)問題的通知》(武消〔2011〕313號)和各級消防部隊部門及處(科)室及直屬單位職責(zé)的要求，明確各單位、各部門(處室)的預(yù)算績效管理責(zé)任主體。根據(jù)消防部隊現(xiàn)行制度和單位發(fā)展規(guī)劃制定經(jīng)費保障規(guī)劃，根據(jù)“兩上兩下”的編制程序，認真審議事業(yè)部門的分項預(yù)算方案，財務(wù)部門綜合平衡后編制本級單位綜合預(yù)算，并負責(zé)本級預(yù)算績效評價和部門預(yù)算績效的階段性考核。

(二)加強宣傳教育，形成全員預(yù)算的工作氛圍

實行經(jīng)費預(yù)算是財政資金管理的要求，也是規(guī)范單位經(jīng)費收支的有效措施。在美國以及我國香港等國家和地區(qū)，政府預(yù)算一經(jīng)確定，要向社會最大可能的公布，接受納稅人的監(jiān)督，任何機構(gòu)和個人都無權(quán)擅自變更。消防部隊要學(xué)習(xí)借鑒先進的預(yù)算理念，增加預(yù)算的透明度和剛性，牢固樹立預(yù)算就是法規(guī)的意識。通過適時在部隊內(nèi)部宣講預(yù)算知識，形成人人懂預(yù)算、會參與預(yù)算編制與監(jiān)督的濃厚氛圍，讓各級各部門清醒地認識到預(yù)算管理不僅僅是財務(wù)部門的工作，而是整個單位的共同任務(wù)，形成齊抓共管的局面。

(三)細化預(yù)算，提高預(yù)算編制的科學(xué)性

消防部門要徹底扭轉(zhuǎn)預(yù)算粗放管理的模式，轉(zhuǎn)變部隊財務(wù)預(yù)算的老觀念、老套路，預(yù)算細化到具體的支出項目，切實提高預(yù)算的可操作性，盡可能做到預(yù)算貼近實際。適當延長年度預(yù)算編制時間，特別是對于項目支出的預(yù)算，要實行“項目庫”管理。重大投資要提前二至三年預(yù)算，充分做好論證工作，防止出現(xiàn)決策失誤或者資金保障不到位的情況。“項目庫”經(jīng)費要形成有的項目在預(yù)算編制中、有的項目在預(yù)算執(zhí)行中、有的項目在預(yù)算績效評價中的良性滾動循環(huán)。

為了更好地細化預(yù)算，預(yù)算編制工作要準確運用以下六個方面的依據(jù):一是依據(jù)國家、部隊有關(guān)財經(jīng)方針、政策、法規(guī)和財務(wù)規(guī)章制度。二是依據(jù)部隊建設(shè)規(guī)劃、計劃和年度工作任務(wù)。三是依據(jù)部隊各級黨委決策意圖和預(yù)算編制要求。四是依據(jù)預(yù)算管理職權(quán)、經(jīng)費支出范圍和財力可能。五是依據(jù)經(jīng)費供應(yīng)標準、實力和存量資產(chǎn)狀況。六是依據(jù)預(yù)算項目可行性論證及經(jīng)費需求測算情況。

(四)加強分析研判，嚴格執(zhí)行預(yù)算

執(zhí)行預(yù)算的過程，是組織與實施經(jīng)費保障，以實現(xiàn)預(yù)期目標的過程。只有切實抓好預(yù)算執(zhí)行工作，才能獲得最佳的經(jīng)費使用效益。在預(yù)算執(zhí)行過程中，消防部隊要做好分析研判，加強對執(zhí)行過程的控制與管理，嚴格按照批準的預(yù)算供應(yīng)經(jīng)費，足額及時供應(yīng)到位，不拖欠和克扣;把握經(jīng)費保障重點，重點項目重點保障，確保部隊建設(shè)發(fā)展;資金撥付嚴格按照預(yù)算安排的數(shù)額撥款，超出預(yù)算定額的停止撥款，待追加預(yù)算批準后，按追加金額撥款;在預(yù)算撥款時還要根據(jù)預(yù)算安排的時間進度和事業(yè)發(fā)展進度供應(yīng)經(jīng)費，確保經(jīng)費供應(yīng)與事業(yè)任務(wù)建設(shè)同步進行。為切實掌握預(yù)算執(zhí)行情況，必須注意對預(yù)算執(zhí)行情況進行分析考核，這是加強預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)。通過分析考核，可以及時了解預(yù)算執(zhí)行過程中的發(fā)展變化和傾向，發(fā)現(xiàn)和研究預(yù)算執(zhí)行中的突出問題和各種影響因素，預(yù)判影響，及時采取措施;可以不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，改進預(yù)算編報工作，提高預(yù)算管理水平，為下年度的預(yù)算積累經(jīng)驗。

(五)堅持以人為本，加強消防部隊預(yù)算編制隊伍建設(shè)

管理之道以人為本，預(yù)算編制人員對于提高經(jīng)費保障效益具有重要作用。因此，消防部隊應(yīng)該大力加強消防部隊預(yù)算編制隊伍建設(shè)。一是設(shè)立專職預(yù)算員崗位，配齊配強預(yù)算人員。在財務(wù)崗位編配上要考慮單設(shè)預(yù)算會計，負責(zé)牽頭協(xié)調(diào)單位綜合預(yù)算的編報、預(yù)算過程的控制及預(yù)算績效的管理。對于預(yù)算會計的選用要注重專業(yè)知識，選擇具有財務(wù)工作經(jīng)驗的人員擔(dān)任。其不僅要具備財務(wù)專業(yè)知識與能力，懂相關(guān)法律法規(guī)，懂信息化技術(shù)，還要了解消防部隊的工作性質(zhì)和特點，掌握近五年來單位經(jīng)費投向投量及經(jīng)濟社會效益等相關(guān)情況，掌握單位建設(shè)發(fā)展的短期計劃和長期規(guī)劃。選人用人還要突出作風(fēng)素質(zhì)和先進性要求，選用政治思想堅定可靠，具有較高政策理論水平和無私奉獻精神的人，選用工作作風(fēng)嚴謹扎實，職業(yè)道德高尚，注重自身修養(yǎng)，有高度事業(yè)心和強烈責(zé)任感的人。二是加強預(yù)算人員的繼續(xù)教育。地方財務(wù)人員每年必須參加財政部門的會計繼續(xù)教育，否則，會計從業(yè)資格證書不能通過年審。然而，消防部隊對此卻沒有嚴格要求，致使財務(wù)人員知識更新和能力提升受到限制，給消防部隊財務(wù)及預(yù)算編制工作帶來不便。在目前后勤預(yù)算專業(yè)人員缺乏的情況下，應(yīng)通過每年集中培訓(xùn)、在職外送代培、崗前培訓(xùn)、業(yè)務(wù)輪訓(xùn)等形式，更新預(yù)算編制人員的知識結(jié)構(gòu)，不斷拓寬隊伍的知識面，提高其專業(yè)水平。

(六)加強過程控制，建立動態(tài)績效評價和獎懲約束模式

消防部隊應(yīng)開展預(yù)算事前、事中、事后全過程管理控制，實施預(yù)算執(zhí)行情況分析報告制度，根據(jù)分析的目的和要求，可以實施全面分析和專題分析。全面分析就是對單位的經(jīng)費收支、事業(yè)任務(wù)、事業(yè)成果和庫存物資進行全面分析;專題分析就是對預(yù)算執(zhí)行的某一方面進行分析。在時間安排上，可采用定期和不定期兩種方式。定期，是指在預(yù)算執(zhí)行情況和決算報告期結(jié)束后進行檢查分析;不定期，是指進行臨時性檢查分析。通過對預(yù)算執(zhí)行情況的檢查分析，切實增強績效管理責(zé)任主體單位與部門的自我約束力，發(fā)揮內(nèi)部控制制度的事前防范與事前監(jiān)督作用，防止和克服預(yù)算與執(zhí)行脫節(jié)現(xiàn)象，提高預(yù)算執(zhí)行與目標實現(xiàn)的吻合率。

此外，還要制定出臺績效預(yù)算管理激勵辦法，提高單位與部門執(zhí)行績效預(yù)算的主動性和積極性。建立一個公開、公平、公正的制度化績效預(yù)算考核機制，對單位預(yù)算管理、經(jīng)費使用效益予以科學(xué)客觀評價。同時，將評價納入單位、責(zé)任人的年度工作考核中，與獎勵、晉升掛鉤，以進一步激發(fā)廣大官兵的積極性，推進預(yù)算管理工作再上新臺階

在政府職能轉(zhuǎn)變、財政體制改革等新形勢下，消防部隊經(jīng)費保障和經(jīng)費管理工作也會隨之改革。后勤財務(wù)人員必須著眼于消防事業(yè)和部隊建設(shè)的長遠發(fā)展，不斷加強消防部隊財務(wù)預(yù)算工作，逐步開創(chuàng)適應(yīng)政府要求、滿足官兵期待、保障部隊建設(shè)的預(yù)算管理新局面。

［1］劉劍萍．公安現(xiàn)役部隊財務(wù)管理［M］．北京:群眾出版社，2008．

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［4］劉劍萍．公安現(xiàn)役部隊基層后勤管理［M］．北京:中國人民公安大學(xué)出版社，2004．

［5］王忍．基層消防部隊的預(yù)算規(guī)范管理［J］．高等財經(jīng)教育研究，2013，(s1)．