關(guān)于《消防法》實(shí)施以來的幾點(diǎn)思考

●章瑞春

(武警學(xué)院 消防指揮系，河北廊坊 065000)

2009年5月1日，經(jīng)過修訂后的《中華人民共和國消防法》正式實(shí)施。幾年過去，《消防法》在消除火災(zāi)隱患、促進(jìn)消防工作社會(huì)化、提升社會(huì)單位和廣大人民群眾消防安全意識(shí)及自防自救能力等方面發(fā)揮了重要作用［1］。同時(shí)，值得關(guān)注的是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，火災(zāi)隱患仍大量存在，火災(zāi)形勢依然嚴(yán)峻。另外，消防警力嚴(yán)重不足、部分企業(yè)專職消防隊(duì)發(fā)展相對滯后、城市消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬較多等突出問題也嚴(yán)重限制了消防工作的進(jìn)程。特別是相關(guān)立法和執(zhí)法存在的問題:某些法律條款的規(guī)定過于原則，實(shí)際操作難以進(jìn)行;有的處罰規(guī)定相互矛盾，給違法者留下了空子;有的法律術(shù)語描述過于模糊等等，既影響了消防監(jiān)督檢查工作的正常開展，也削弱了法律本身的效力。分析近年來《消防法》實(shí)施所產(chǎn)生的問題，提出相應(yīng)的解決對策，對于更好發(fā)揮《消防法》在消防監(jiān)督管理中的作用具有重要意義。

一、《消防法》實(shí)施中反映出的問題

(一)執(zhí)法主體力量不足引發(fā)的思考

《消防法》實(shí)施幾年來，無疑對于消防工作的發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用，但實(shí)事求是講，各地消防監(jiān)督警力嚴(yán)重不足同樣也極大地限制了《消防法》效力的發(fā)揮。特別是某些地方由于執(zhí)法主體力量的不足，導(dǎo)致監(jiān)督執(zhí)法在規(guī)范性上［2］往往達(dá)不到法律要求，進(jìn)而產(chǎn)生了一系列次生問題，造成了工作上的被動(dòng)。另外，《消防法》中某些條款設(shè)置上的不清晰，也造成了消防執(zhí)法主體力量的進(jìn)一步捉襟見肘。比如，針對《消防法》的具體實(shí)施，《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》(公安部令第107號(hào))第八條第1款規(guī)定，“公眾聚集場所在投入使用、營業(yè)前，建設(shè)單位或者使用單位應(yīng)當(dāng)向場所所在地的縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)申請消防安全檢查?！边@表明，不論公共聚集場所的規(guī)模大小，均需在投入使用、營業(yè)前申請消防安全檢查。很顯然，這種要求與實(shí)際很多情況嚴(yán)重不符，也造成了消防監(jiān)督資源的無謂消耗，如何在消防安全與執(zhí)法力量間找到合理的平衡點(diǎn)，不能不說是已經(jīng)成為擺在立法者面前急需關(guān)注的一個(gè)問題。

(二)概念界定的不完善帶來的困惑

一部法律的制定過程，必然要考慮到當(dāng)時(shí)的很多實(shí)際因素，事物的復(fù)雜性往往又決定了立法時(shí)不可能窮盡所有因素。隨著時(shí)間的推移，現(xiàn)實(shí)與立法帶給執(zhí)法的矛盾必然出現(xiàn)?！断婪ā纷?009年5月1日實(shí)施以來，在處理很多消防問題上起到了舉足輕重的作用，也使消防工作得到了更快速度、更高質(zhì)量的發(fā)展。與此同時(shí)，立法上某些概念界定上的模糊也造成了執(zhí)法實(shí)踐上的無所適從?！断婪ā返诹畻l規(guī)定，“消防設(shè)施、器材或者消防安全標(biāo)志的配置、設(shè)置不符合國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，或者未保持完好有效的”，責(zé)令改正，處五千元以上五萬元以下罰款。第六十五條第2款規(guī)定，“人員密集場所使用不合格的消防產(chǎn)品或者國家明令淘汰的消防產(chǎn)品的，責(zé)令限期改正;逾期不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款，并對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五百元以上二千元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)?！眴栴}是《消防法》附則只對“消防設(shè)施”和“消防產(chǎn)品”進(jìn)行了定義，而未定義“消防器材”。實(shí)際情況是，比如滅火器、防毒面具等既屬于“消防產(chǎn)品”，又屬于通常意義上的“消防器材”，假使單位配置以上不合格東西，到底該適用第六十條，還是第六十五條?

(三)術(shù)語描述上的模糊造成的尷尬

漢語言文字意境博大精深，為法律術(shù)語的使用提供了廣闊的選擇空間。另一方面，法律術(shù)語描述上的模糊，也同樣使得執(zhí)法者陷入尷尬的境地?！断婪ā吩谠S多術(shù)語的使用上，無不體現(xiàn)了立法者的嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)［3］，但值得注意的是，執(zhí)法實(shí)踐也反映出某些方面的不足。《消防法》第五十四條規(guī)定，“公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在消防監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患的，應(yīng)當(dāng)通知有關(guān)單位或者個(gè)人立即采取措施消除隱患;不及時(shí)消除隱患可能嚴(yán)重威脅公共安全的，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定對危險(xiǎn)部位或者場所采取臨時(shí)查封措施?！钡谖迨鍡l規(guī)定，“公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在消防監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)消防安全布局、公共消防設(shè)施不符合消防安全要求，或者發(fā)現(xiàn)本地區(qū)存在影響公共安全的重大火災(zāi)隱患的，應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)書面報(bào)告本級(jí)人民政府?！眴栴}是《消防法》附則未對“火災(zāi)隱患”和“重大火災(zāi)隱患”做出明確描述，到底什么情況該由公安消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理，什么情況該由政府解決，描述上的模糊必然導(dǎo)致適用上的尷尬，也大大削弱了法律本身的效力。

(四)執(zhí)罰主體實(shí)際交叉產(chǎn)生的不便

為了保證法律之間的銜接，一部新的法律在制定時(shí)，必然要考慮到與相關(guān)法律的統(tǒng)一，這體現(xiàn)了法律本身的嚴(yán)謹(jǐn)［4］。2008年《消防法》的修訂，盡管在這一點(diǎn)上也進(jìn)行了充分考慮，但幾年來的實(shí)施卻反映出立法設(shè)計(jì)給執(zhí)法實(shí)踐帶來了新的麻煩。《消防法》第七十條第1款規(guī)定，“本法規(guī)定的行政處罰，除本法另有規(guī)定的外，由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)決定;其中拘留處罰由縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定決定?！敝档米⒁獾氖牵吨伟补芾硖幜P法》第五十條規(guī)定了阻礙執(zhí)行緊急任務(wù)的消防車通行的，情節(jié)嚴(yán)重的，處五日以上十日以下拘留可以并處五百元以下罰款，這就造成了執(zhí)法實(shí)踐中同一個(gè)違法行為，出現(xiàn)了兩個(gè)不同的執(zhí)罰主體，主體間的交叉反而給執(zhí)法人員在法律適用上帶來了不便，也造成了案件存檔上的復(fù)雜化。

二、《消防法》實(shí)施產(chǎn)生問題的應(yīng)對建議

(一)合理考慮執(zhí)法力量狀況

包括《消防法》在內(nèi)，任何法律效力的發(fā)揮，最終都需要通過執(zhí)法者完成它的使命，所以執(zhí)法力量本身的狀況應(yīng)該在法律體系中占據(jù)重要位置。首先在立法時(shí)，要盡可能地權(quán)衡執(zhí)法力量具有的各種特點(diǎn)，分清主次，既要做到統(tǒng)籌兼顧，又要做到重點(diǎn)突出，有效避免條款設(shè)計(jì)與執(zhí)法實(shí)踐產(chǎn)生脫節(jié)。其次，當(dāng)法律出現(xiàn)某種設(shè)計(jì)缺位的時(shí)候，要迅速通過行政法規(guī)、地方性法規(guī)等進(jìn)行補(bǔ)位，只有這樣，法律才能真正發(fā)揮它的效力。如前面所述，《消防法》存在這樣的不足，執(zhí)法者也在通過加大工作量彌補(bǔ)這樣的不足。但問題最終的解決，或許還需要從立法層面進(jìn)行調(diào)整。

(二)理性看待法律條文本身

法律制定的是否合理，要站在當(dāng)時(shí)的歷史條件下去考察。也許立法者審視問題的眼光具有一定的長遠(yuǎn)性，但唯物辯證法告訴我們，事物是發(fā)展變化的，法律條文與實(shí)際情況總會(huì)在時(shí)間的長河中產(chǎn)生矛盾，這很正常。問題在于，我們?nèi)绾斡美硇缘姆绞饺タ创?、解決這些矛盾?！断婪ā穼?shí)施幾年來，它的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了它某些方面的不足。許多新情況、新問題仍然會(huì)不斷出現(xiàn)，法律條文與現(xiàn)實(shí)的某些距離決不能成為執(zhí)法隨意性的借口。當(dāng)法律再次修訂的時(shí)機(jī)還沒有成熟的時(shí)候，執(zhí)法智慧和品質(zhì)將會(huì)一直伴隨執(zhí)法者。

(三)主動(dòng)形成執(zhí)法合作意識(shí)

現(xiàn)實(shí)生活很多問題，都存在交叉現(xiàn)象，這一點(diǎn)在消防違法行為處理上也不例外，如何在交叉面前，找到一條合理的解決的途徑就顯得至關(guān)重要。鑒于《消防法》實(shí)施幾年來的經(jīng)驗(yàn)來看，加強(qiáng)執(zhí)法主體合作意識(shí)的培養(yǎng)應(yīng)該放在重中之重的位置去做。一是要加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)［5］，不能因?yàn)橛薪徊?，就產(chǎn)生消極對待的思想。二是要本著維護(hù)法律正當(dāng)性的原則，積極主動(dòng)地進(jìn)行溝通，避免產(chǎn)生法律適用真空地帶。三是要大膽探索合作的模式方法，在堅(jiān)持法律原則的前提下，靈活地處理消防違法行為所產(chǎn)生的交叉問題。

2009年《消防法》的實(shí)施對于加強(qiáng)火災(zāi)隱患的整治、提升消防機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查的執(zhí)法水平和確保社會(huì)消防安全發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。不可否認(rèn)的是，幾年的執(zhí)法實(shí)踐，也反映出了這樣或那樣的問題，值得立法者和執(zhí)法者深入思考。本文通過分析《消防法》實(shí)施以來反映出的問題，提出了相應(yīng)的應(yīng)對建議，對于做好消防監(jiān)督檢查工作［6］具有積極的意義。

［1］陶玲．我國消防執(zhí)法現(xiàn)狀及對策研究［D］．蘭州:甘肅政法學(xué)院，2012．

［2］范平安．完善我國消防法制與執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)對策［J］．消防科學(xué)與技術(shù)，2009，(6)．

［3］王東強(qiáng)．新舊《消防法》對比及淺析［J］．現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2010，(4)．

［4］王霽．新《消防法》實(shí)施后消防行政處罰現(xiàn)狀探討［J］．消防技術(shù)與產(chǎn)品信息，2010，(9)．

［5］杜文喜．新消防法施行后消防監(jiān)督執(zhí)法工作面臨的挑戰(zhàn)及對策［J］．武警學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，(6)．

［6］王洪寶．消防監(jiān)督工作面臨的困難及應(yīng)采取對策［J］．今日科苑，2010，(6)．