玉溪市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展面臨的問題及對策

張正貴

（中共玉溪市委黨校 理論教研室，云南 玉溪 653100）

加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，破解“三農(nóng)”難題的根本途徑，是促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，推動城鄉(xiāng)一體化建設，全面建成小康社會的必然要求。經(jīng)過多年的努力，云南省玉溪市雖然為切實推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌創(chuàng)造了更加有利的條件，同時也還面臨著不少亟待解決的困難和問題。

一、玉溪市推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展面臨的主要問題

黨的十六大在全面分析國內(nèi)、外形勢和我國發(fā)展所處階段基礎上，首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略決策之后，黨的十七大報告進一步明確指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村建設。解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，事關全面建設小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重。”黨的十八大強調(diào)指出：“要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。”為把黨的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的戰(zhàn)略決策落到實處，玉溪市委、市政府在對市情進行更加全面深入分析基礎上清醒地認識到，玉溪農(nóng)村大、農(nóng)民多的特點并沒有從根本上改變。只有解決好了農(nóng)村和農(nóng)民問題，才能促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推動城鄉(xiāng)一體化建設上檔次、上水平，才能從整體上進入小康，建成和諧玉溪。為此，自2003年以來，玉溪市委、市政府根據(jù)復雜多變的經(jīng)濟形勢，嚴格按照黨中央的總體部署和云南省委、省政府的相關要求，緊緊圍繞玉溪經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和“三優(yōu)一特”的經(jīng)濟發(fā)展思路，堅持以加快農(nóng)村發(fā)展為重點，以改革開放和科技進步為動力，堅持以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、以鎮(zhèn)帶村、以產(chǎn)業(yè)帶農(nóng)戶和多予少取的方針，著力從全局性和戰(zhàn)略性的高度來推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展工作，從城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面下功夫，在促進公共財政向“三農(nóng)”傾斜，公共設施向農(nóng)村延伸，公共服務向農(nóng)村覆蓋，現(xiàn)代文明向農(nóng)村傳播等方面取得了明顯的成效和進展。從2008年—2012年的五年間，累計投入“三農(nóng)”資金213.8億元，加強農(nóng)村的水、電、路等基礎設施建設，使大旱之年仍實現(xiàn)糧食產(chǎn)量“七連增”，農(nóng)業(yè)增加值從64.5億元增加到97.4億元，農(nóng)民人均純收入增加3620元，年均增長13.7%。與此同時，農(nóng)村的教育、文化等社會事業(yè)明顯進步，醫(yī)療、保險等社會保障明顯增強，城鎮(zhèn)化建設明顯加快。為進一步加大玉溪城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展力度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造出了更加有利的條件。但是，由于種種原因，玉溪市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展面臨著不少的困難和問題。

1、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展不充分，發(fā)展速度不夠快。2012年，玉溪市GDP增長速度雖然達到12.2%，但比全省平均增速低0.8個百分點，被排到倒數(shù)第三位。從絕對數(shù)來看，玉溪市同年的GDP總量達1000.2億元，分別比昆明市的3011.14億元和曲靖市的1451.27億元少2010.94億元和451.07億元；在云、貴、川三省46個州、市的GDP排名中，昆明和曲靖分別被排到第二和第四位，但玉溪卻被排到了第14位。

2、發(fā)展不平衡。這不僅表現(xiàn)在工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村之間的發(fā)展不平衡，而且表現(xiàn)在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之間，山區(qū)和壩區(qū)之間、山區(qū)與山區(qū)、壩區(qū)與壩區(qū)之間的發(fā)展都不平衡，等等。以縣（區(qū)）經(jīng)濟發(fā)展不平衡為例，2012年，紅塔區(qū)實現(xiàn)地方財政收入13.4億元，比通海、江川、澂江三個壩區(qū)縣的地方財政收入總和還多0.3億元，是華寧縣3.3億元的4倍多。

3、城鄉(xiāng)基礎設施建設差距大。目前，雖然基本上解決了農(nóng)村水、電、路等基礎設施“從無到有”的問題，但還沒有達到應有的水平。水利等農(nóng)業(yè)基礎設施還相當脆弱，到目前為止，全市尚有12萬農(nóng)村人口的飲水安全問題尚未完全得到解決。農(nóng)業(yè)靠天吃飯的局面沒有根本改變，致使加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展力度的基礎性條件受到了很大的限制。

4、城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距大。在二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，城區(qū)聚集了各類資源要素，而農(nóng)村只是提供廉價的土地、農(nóng)產(chǎn)品和勞動力等基礎性資源，大量的收益最終落在了城區(qū)，導致農(nóng)村和城市發(fā)展不平衡的問題更加突出。以2013年為例，占全市56%左右的農(nóng)民創(chuàng)造出的198.2億元的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，幾乎只相當于全市經(jīng)濟總量1102.5億元的1/5，差距十分明顯。

5、城鄉(xiāng)人均收入差距呈擴大趨勢。用2013年同2008年相比，玉溪市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從13264元增加到24276元，農(nóng)民人均純收入從4761元增加到8925元，兩者的絕對收入差距從8503元擴大到15351元，擴大了近一倍。

6、城鄉(xiāng)公共服務水平不均衡，農(nóng)村社會和保障事業(yè)發(fā)展滯后。由于歷史欠賬較多，玉溪市農(nóng)村教育、文化、醫(yī)療等社會事業(yè)的發(fā)展還相對滯后，特別是農(nóng)村社會保障體系的建設才剛剛起步，無論是覆蓋面還是保障水平，都與城市存在較大差距。農(nóng)村上學難、看病難，住房難，喝水難等問題還沒有完全得到解決。截至目前為止，全市尚有267個自然村約5萬人的農(nóng)村貧困人口。

7、以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制尚未建立，相關政策和體制有待進一步完善。玉溪市總體上雖然已進入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，但以法律制度為保障的“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長效機制尚未建立。這包括城鄉(xiāng)一體的財政金融制度、土地征用制度、教育制度、勞動力就業(yè)制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度、社會保障制度、計劃生育制度和以身份證管理為核心的人口流動制度和戶籍管理制度，以及城市企業(yè)對口幫扶農(nóng)村的機制、城鄉(xiāng)干部交流機制和農(nóng)村土地依法流轉(zhuǎn)的機制等等。

二、玉溪統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨困難的主要原因

從歷史和現(xiàn)實的角度對玉溪市目前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展存在困難和問題的原因作分析，歸結(jié)起來主要來自以下5個方面。

1、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)關聯(lián)性不強。多年來，玉溪市的城市產(chǎn)業(yè)側(cè)重以發(fā)展現(xiàn)代化工業(yè)和服務業(yè)為主，農(nóng)村則以調(diào)整農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程為主，這種產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，弱化了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的關聯(lián)性，導致一、二、三產(chǎn)業(yè)良性互動差，共同發(fā)展難度大。

2、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的總體經(jīng)濟實力不強。2013年，雖然玉溪市二、三產(chǎn)業(yè)完成的增加值，分別從2008年的352.4億元和161.3億元增加到664.8億元和325.3億元，但農(nóng)村非農(nóng)戶投資只有51.2億元，投入第一產(chǎn)業(yè)的資金僅為11.6億元。這同經(jīng)濟發(fā)達的省、市和加快玉溪市農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的要求相比，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的總體經(jīng)濟實力還不夠強，還統(tǒng)籌不到更多的資金來幫扶經(jīng)濟水平較低的農(nóng)村。

3、農(nóng)村自我發(fā)展的能力不強。2013年，玉溪市第一產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值從2008年的64.5億元增加到112.4億元，農(nóng)民人均純收入從4761元增加到8925元，但同加快新農(nóng)村建設和盡快縮短城鄉(xiāng)差距的要求相比，農(nóng)村自我發(fā)展的能力仍然較弱。

4、“城鄉(xiāng)分割”的矛盾仍未根本消除。目前，玉溪市城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的陰影依然存在。第一，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制不活。由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，土地產(chǎn)權(quán)制度不清晰，呈現(xiàn)出自發(fā)流轉(zhuǎn)多、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)少，無序流轉(zhuǎn)多、有序流轉(zhuǎn)少，先前流轉(zhuǎn)多、現(xiàn)在流轉(zhuǎn)少，農(nóng)業(yè)專項服務流轉(zhuǎn)多、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)少等“四多四少”的特點。導致農(nóng)村土地矛盾糾紛時有發(fā)生，不僅成為農(nóng)村不穩(wěn)定的一個重要因素，而且延緩了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進程。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制不適應。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后，職能弱化，人員精簡，出現(xiàn)有錢無人、有人無心、后繼乏人的局面。一些涉及環(huán)境保護、社會保障等方面的工作，由于沒有專門的機構(gòu)和人員，無法落“腳”。現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)服務中心人員年齡老化，工作積極性不高，與政府的要求和農(nóng)民的期望還有一定的距離。第三，財稅管理體制的制約。由于國稅分成部分留給基層的太少，縣、鄉(xiāng)財政每年能“擠出”用于支持區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的資金十分有限，難以滿足縣、鄉(xiāng)招商引資，引進項目興辦工業(yè)企業(yè)的需要，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展心有余而力不足。

5、政策問題凸顯。目前，玉溪市推進城鄉(xiāng)一體化建設的政策還不完善、不配套，導致城鄉(xiāng)統(tǒng)籌用地難度大，融資渠道窄，戶籍改革滯后，城鄉(xiāng)社會保障差距大。

三、加快推進玉溪市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的對策

1、完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，科學繪制城鄉(xiāng)一體化發(fā)展藍圖。這是加快玉溪市城鄉(xiāng)一體化建設的基礎。只有規(guī)劃全面、科學，才能保證城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的正確方向，確保少走彎路，少出失誤。為此，玉溪市委、政府應根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展趨勢以及國家和省制定的宏觀規(guī)劃，按照“上下銜接、整體協(xié)調(diào)”的原則，統(tǒng)一編制轄區(qū)范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃，促進城鎮(zhèn)有序發(fā)展，農(nóng)民梯度轉(zhuǎn)移。第一，應堅持把全市基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展的重點放在農(nóng)村，深入推進新農(nóng)村建設和扶貧開發(fā)，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。第二，著力促進農(nóng)民增收，保持農(nóng)民收入持續(xù)較快增長。第三，立足區(qū)域合理分工，打破行政區(qū)劃約束，跨地區(qū)優(yōu)化資源和生產(chǎn)力配置，科學確定主體功能，加快構(gòu)建全市城鄉(xiāng)建設一體化的空間布局。第四，著力加強對農(nóng)村道路、交通運輸、電信電力、商業(yè)網(wǎng)點等基礎設施的投入，使鄉(xiāng)村聯(lián)系城市的硬件設施得到盡快改善。

2、加大城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展的力度，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。這是加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度的重點。只有城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)得到統(tǒng)籌發(fā)展，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，確保城鄉(xiāng)收入大幅增加，才能為加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供更為強大的財力支撐。為此，玉溪市各級黨委、政府應根據(jù)國家的產(chǎn)業(yè)政策和市場的需求變化，加大統(tǒng)籌力度。第一，堅持“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”的原則，充分利用國家實施西部大開發(fā)和“橋頭堡”戰(zhàn)略的機遇，加大城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)特別是優(yōu)特產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)籌發(fā)展，把城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作為一個整體來考慮，使其結(jié)構(gòu)得到不斷調(diào)整優(yōu)化、提檔升級，促使現(xiàn)代工業(yè)快速發(fā)展，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。第二，把農(nóng)、工、貿(mào)，供、產(chǎn)、銷相結(jié)合起來，不斷延長產(chǎn)業(yè)鏈，促使產(chǎn)品加工不斷向著深、精、尖，名、優(yōu)、特方向發(fā)展，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，才能進一步增強地方經(jīng)濟實力，為加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度提供更為雄厚的物質(zhì)基礎。第三，在以工業(yè)化支撐城鎮(zhèn)化，以城鎮(zhèn)化提升工業(yè)化的互動中加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進程，促進農(nóng)村勞動力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚的道路上不斷邁出新步伐。

3、加大“三農(nóng)”資金投入，構(gòu)建“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的”發(fā)展機制。這是加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關鍵。玉溪市各級黨委政府只有加大“三農(nóng)”資金投入，建立起“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”的發(fā)展機制，才能盡快增強農(nóng)村的造血功能和自我發(fā)展能力，縮小與城鎮(zhèn)之間的發(fā)展差距。第一，要著力加大“三農(nóng)”資金投入，建立“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的”發(fā)展機制。在經(jīng)濟發(fā)展、收入增多的基礎上，應確保下一年的“三農(nóng)”資金投入不低于上一年的比重。第二，在進一步加強農(nóng)村基礎設施建設，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)村建設的同時，著力打造特色城鎮(zhèn)化發(fā)展體系。第三，促進農(nóng)村工業(yè)向城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)移，促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，促進土地向規(guī)模農(nóng)戶或農(nóng)村合作社集聚，促進城市基礎設施向農(nóng)村延伸，促使城市的人才、技術(shù)、資金到農(nóng)村發(fā)揮作用，促進城市社會服務事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，促進城市文明向農(nóng)村輻射。只有這樣，才能不斷提升玉溪市農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展水平，盡快縮短與市、縣中心城區(qū)的發(fā)展差距。

4、深化體制改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的管理制度。這是加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度的根本保證和檢驗城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展程度的重要標尺。玉溪市各級黨委政府只有深化體制改革，突破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)，糾正體制上和政策上的城市偏向，消除計劃經(jīng)濟體制的殘余影響，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的管理制度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果，才能達到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目的。第一，要進一步深化城鄉(xiāng)體制改革，力求在建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)制度、戶籍管理制度、教育制度、土地征用制度、社會保障制度和財政支出體制等方面不斷取得新突破和新進展。第二，確保農(nóng)民合法權(quán)益切實受到保護，農(nóng)民收入得到持續(xù)較快增長，城鄉(xiāng)之間不再有戶口差別的隔閡，農(nóng)民與城市居民都能以市民的身份出現(xiàn)而享有平等的發(fā)展機會、完整的財產(chǎn)權(quán)利和自由的發(fā)展空間。第三，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素自由流動和資源優(yōu)化配置，才能使玉溪的城鄉(xiāng)一體化建設取得實質(zhì)性進展。

總之，加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，推進城鄉(xiāng)一體化建設，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，是深入貫徹落實科學發(fā)展觀，推進玉溪經(jīng)濟社會科學發(fā)展、和諧發(fā)展、跨越式發(fā)展的必然要求。玉溪市各級黨委政府必須高度重視，并在認真總結(jié)和借鑒他人好的經(jīng)驗做法基礎上，充分調(diào)動各方面的積極性，繼續(xù)發(fā)揚艱苦創(chuàng)業(yè)、銳意進取、求真務實的精神，抓住機遇、抓住重點，在充分利用現(xiàn)有條件的同時，采取切實可行的辦法去解決和克服面臨的各種困難，才能把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的各項工作真正落到實處，促使玉溪市城鄉(xiāng)一體化建設不斷躍上新臺階。