我國(guó)國(guó)企改革發(fā)展與建議

李 朔

（北京交通大學(xué)法學(xué)院，中國(guó) 北京 100044）

我國(guó)改革開(kāi)放30余年來(lái)的實(shí)踐和國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展歷程表明，堅(jiān)持發(fā)展是重中之重,是第一要?jiǎng)?wù)，我們用改革的辦法進(jìn)行解決改革發(fā)展中存在的矛盾和問(wèn)題,是我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)又好又快健康發(fā)展的主要經(jīng)驗(yàn)之一，更是國(guó)有經(jīng)濟(jì)持續(xù)不斷推向前進(jìn)的法寶。我國(guó)國(guó)有企業(yè)如果不改革就不會(huì)有出路，而只有進(jìn)行改革,國(guó)有企業(yè)才能夠煥發(fā)生機(jī)，發(fā)展國(guó)有資產(chǎn)才能夠保值增值，職工才能夠得到妥善安置,而國(guó)企改革政策是國(guó)企改革成功的保證。

中國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革大體經(jīng)歷了以下階段：起初是從農(nóng)村實(shí)行“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”得到啟發(fā)，并最早由四川從“擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)”開(kāi)始，拉開(kāi)了國(guó)企改革的序幕；后來(lái)又在商業(yè)流通企業(yè)實(shí)行“四放開(kāi)”，工業(yè)企業(yè)“砸三鐵”等改革，并由“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)責(zé)任制”到“黨政分開(kāi)”，實(shí)行“以廠長(zhǎng)為中心的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制”改革；再由實(shí)施“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的抓大放小戰(zhàn)略到“政企分開(kāi)、自主經(jīng)營(yíng)和自負(fù)盈虧”的全方位改革。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理看，在我國(guó)國(guó)企經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，國(guó)家是經(jīng)濟(jì)的所有者，國(guó)有企業(yè)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的運(yùn)行者，由于國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)依靠國(guó)家投人，其實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)力有限，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政企分開(kāi)而賦予國(guó)有企業(yè)的公平竟?fàn)幍谋尘埃鎸?duì)已經(jīng)發(fā)展壯大的資本主義企業(yè)，往往顯得資產(chǎn)不足，資金不足，不得不產(chǎn)生一定的債務(wù)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，一種我們稱之為習(xí)慣的法則，導(dǎo)致國(guó)企數(shù)量較多，代理層次多，鏈條長(zhǎng)，難以實(shí)現(xiàn)有效管理。不能充分實(shí)現(xiàn)平衡協(xié)調(diào)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

能威脅人類(lèi)安全的不僅是自然界的各種不可抗力，而且還有人類(lèi)文明的制度性產(chǎn)物—國(guó)家及其權(quán)力。國(guó)家權(quán)力來(lái)源于人民又凌駕于人民之上，它是法律和秩序的后盾，但也是對(duì)個(gè)人自由最具威脅的強(qiáng)制力量。在這個(gè)意義上，法治其實(shí)就是國(guó)家權(quán)力受到法律適當(dāng)制約的政治狀態(tài)。既然國(guó)家所有權(quán)屬于國(guó)家權(quán)力，那么，許多滋生于國(guó)家權(quán)力的弊害都可能由國(guó)家所有權(quán)而生。一個(gè)法治的或者追求法治的社會(huì)對(duì)一切國(guó)家權(quán)力嚴(yán)加防范的時(shí)候，決不應(yīng)當(dāng)遺漏國(guó)家所有權(quán)。

具體的說(shuō)，就是首先，防范國(guó)家權(quán)力濫用就必須在有限政府的原則下限制國(guó)家權(quán)力的運(yùn)用范圍和自我擴(kuò)張。其次，防范國(guó)家權(quán)力濫用還須遵循分權(quán)制衡原則。第三，以公民權(quán)利制約國(guó)家權(quán)力也是防范權(quán)力濫用的有效機(jī)制。只要國(guó)家存在，國(guó)家所有權(quán)就必不可少。但國(guó)家所有權(quán)究竟應(yīng)當(dāng)為什么目標(biāo)而控制企業(yè),在什么范圍內(nèi)才是必要的,如何才能增進(jìn)全民利益，卻是頗具爭(zhēng)議和纏繞許多神話的問(wèn)題。真理源自真相而不是神話。國(guó)家所有權(quán)最基本的真相就是，它是按照政治方式運(yùn)行的以國(guó)家對(duì)個(gè)人的強(qiáng)制性支配權(quán)為內(nèi)容的不折不扣的公共權(quán)力。任何公共權(quán)力的商業(yè)化運(yùn)作都必然導(dǎo)致權(quán)力濫用和政治腐敗，必然背離法治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則。作為公共權(quán)力的國(guó)家所有權(quán)控制企業(yè)的正當(dāng)目的只能是承擔(dān)特定的社會(huì)或者政治任務(wù)，而不應(yīng)是爭(zhēng)取利潤(rùn)，也不應(yīng)當(dāng)是以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)為條件的其他目標(biāo)，如建立政府財(cái)政來(lái)源。在充分了解國(guó)家權(quán)力的基礎(chǔ)上，以此理論作為參考與借鑒，相信國(guó)企改革會(huì)有新的發(fā)展。

權(quán)力分擔(dān)是國(guó)企改革過(guò)程中不可回避的問(wèn)題。權(quán)責(zé)明確，這好像是一個(gè)比較簡(jiǎn)單的問(wèn)題，企業(yè)內(nèi)部只要有明確的規(guī)章制度，界定各部門(mén)的權(quán)力與責(zé)任，似乎就可以理順權(quán)責(zé)關(guān)系。但是如果把它放在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的層面去研究，情況就變得很復(fù)雜。權(quán)責(zé)明確是現(xiàn)代企業(yè)的組織體制的要求，通常的組織形式是以股東代表大會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理人和監(jiān)事會(huì)共同組成的法人治理結(jié)構(gòu)。而國(guó)企雖然也有不少組建了這類(lèi)的治理結(jié)構(gòu)，但形似而神異。因?yàn)椋瑖?guó)企的股東大會(huì)是國(guó)資代表，董事會(huì)是國(guó)資代表，經(jīng)理人是國(guó)資代表，監(jiān)事會(huì)還是國(guó)資代表。所有人的意志就是經(jīng)營(yíng)者的決策，它們之間沒(méi)有制衡。如果人為地去生造制衡，那不是現(xiàn)代企業(yè)制度，更不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，它是對(duì)所有權(quán)的不尊重，結(jié)果只會(huì)導(dǎo)致國(guó)企的變異。再來(lái)看政企分開(kāi)。從本質(zhì)上說(shuō)，國(guó)企是不可能政企分開(kāi)的。既然政府是國(guó)有企業(yè)的出資人，他不能不理不問(wèn)國(guó)企的事情。無(wú)論在中國(guó)還是在西方國(guó)家皆是如此。我們看到20世紀(jì)以來(lái)西方國(guó)家的國(guó)有企業(yè)經(jīng)歷了幾進(jìn)幾退的浪潮，這每一次的進(jìn)或退都不是企業(yè)自主發(fā)展的結(jié)果，而是政府意志之體現(xiàn)。中國(guó)國(guó)企的每一步改革也是在政府的推動(dòng)下進(jìn)行的。從理論上講，政府受全民之托享有國(guó)企的所有權(quán)，用以調(diào)動(dòng)國(guó)企為政府目標(biāo)服務(wù)，一旦“政企分開(kāi)”就意味著主動(dòng)放棄了所有權(quán)，放棄了人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。從另一方面看，國(guó)企的性質(zhì)也決定了政企不能分開(kāi)。如果政企分開(kāi)了，如果政府放棄了所有權(quán)，國(guó)企就不再姓國(guó)了。筆者認(rèn)為，在對(duì)待國(guó)有企業(yè)的問(wèn)題上，政企的關(guān)系是需要調(diào)整的，政府不能管得太多太細(xì)太具體，應(yīng)該給企業(yè)寬松的環(huán)境和更多的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，這是一個(gè)度的調(diào)整，一個(gè)量的改革，政企分開(kāi)是一個(gè)質(zhì)的改變，使國(guó)企徹底變?yōu)槊衿螅@不是國(guó)企改革的目標(biāo)。

其實(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，總有一些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,，是民營(yíng)企業(yè)不愿干、干不好或不應(yīng)干的領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)在此發(fā)揮作用，而民營(yíng)企業(yè)能夠很好發(fā)揮作用的地方,就都應(yīng)當(dāng)由民營(yíng)企業(yè)來(lái)搞。只有這樣，才能把國(guó)民經(jīng)擠這塊餅做得最大，在操作層面，也就是首先，目標(biāo)要單一，即實(shí)現(xiàn)燕利最大化和國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。其次，要完全按照公司法規(guī)范。完全按照市場(chǎng)原則運(yùn)作、在競(jìng)爭(zhēng)中尋求其最佳所有制結(jié)構(gòu)和最佳治理方式。再次，要真正強(qiáng)化國(guó)家所有權(quán)的約束，從經(jīng)營(yíng)企業(yè)或經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)，轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)。

總之，國(guó)有企業(yè)的改革，是一個(gè)十分復(fù)雜的內(nèi)容，經(jīng)濟(jì)法視野下的改革，是按照經(jīng)濟(jì)法基本原則內(nèi)容之上派生出來(lái)的內(nèi)涵民是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的活動(dòng)。正如馬克思的否定之否定規(guī)律所言，國(guó)企改革產(chǎn)生是舊有的企業(yè)在體系本身內(nèi)趣的發(fā)展，舊有的企業(yè)是一個(gè)實(shí)體，因此，就有著自己本身的不斷完善的過(guò)程，而外界的因變量的刺激，使得原來(lái)的企業(yè)作為自變而有所變化，當(dāng)舊有的企業(yè)在否定自己的過(guò)程，也就是自己不斷完善的過(guò)程，于是就產(chǎn)生了國(guó)企改革，而國(guó)企改革本身仍然在變動(dòng)之中，就是否定之否定的過(guò)程。