低丘緩坡荒灘等未利用土地開發(fā)利用中存在的問題與建議——以廣西防城港市為例

楊 敏

（廣西地產(chǎn)集團(tuán)有限公司,廣西 南寧 530021）

科學(xué)開發(fā)和合理利用低丘緩坡荒灘等未利用土地是當(dāng)前土地管理的熱點,它既是加強(qiáng)土地資源優(yōu)化配置,緩解土地供需矛盾,實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的有效途徑;也是把土地資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢、競爭優(yōu)勢的重要選擇。2012年8月，國土資源部同意廣西自治區(qū)開展低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)利用試點。首批試點在梧州市、防城港市、玉林市轄區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行。防城港市通過科學(xué)有序開發(fā)低丘緩坡荒灘等未利用地及劣質(zhì)農(nóng)用地，實現(xiàn)各類建設(shè)少占地、不占或少占耕地，提高土地資源利用的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益。

1 低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)利用的基本情況

1.1 實施進(jìn)展情況

1.1.1 實施規(guī)模

經(jīng)防城港市積極申報，國土資源部及廣西自治區(qū)國土資源廳于2012年批復(fù)同意在防城港市開展低丘緩坡利用試點工作，規(guī)劃期內(nèi)（即2012-2016年）實施總規(guī)模為1487.52公頃，新增建設(shè)用地規(guī)模為1427.4公頃，涉及港口區(qū)、防城區(qū)、東興市三個重點項目區(qū)塊，其中港口區(qū)實施總規(guī)模為741.57公頃，新增建設(shè)用地規(guī)模696.01公頃；防城區(qū)實施總規(guī)模為371.23公頃，新增建設(shè)用地規(guī)模365.05公頃；東興市實施總規(guī)模為374.72公頃，新增建設(shè)用地規(guī)模365.72公頃。其中，防城港市2012年實施新增建設(shè)用地規(guī)模為285.4667公頃，港口區(qū)為167.3297公頃、防城區(qū)為90.6703公頃、東興市為27.4666公頃。

1.1.2 保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地情況

防城港市第二次土地調(diào)查成果顯示，“十一五”時期防城港市耕地減少面積2367.09公頃，耕地增加1601.95公頃，凈減少765.14公頃，耕地保護(hù)形勢嚴(yán)峻。根據(jù)防城港市土地利用總體規(guī)劃 （2006-2020年），規(guī)劃期內(nèi)允許建設(shè)占用耕地所占比例為35.8%。防城港市低丘緩坡利用試點范圍內(nèi)耕地所占比例為12.9%，且占用基本為15°—25°劣質(zhì)耕地，質(zhì)量低下，產(chǎn)出不高（東興低丘緩坡項目區(qū)耕地所占比例僅為2%）。由此可以看出，通過實施低丘緩坡利用試點，防城港市能有效保護(hù)耕地面積達(dá)340.6421公頃，實現(xiàn)了“三提高一降低”的要求，緩解耕地保護(hù)的嚴(yán)峻形勢。

1.1.3 實施進(jìn)展情況

（1）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報批情況。港口項目區(qū)獲試點項目規(guī)模指標(biāo)167.33公頃。項目分4個批次完成報批；防城項目區(qū)獲指標(biāo)90.67公頃,分3個批次報批；東興項目區(qū)指標(biāo)27.4666公頃，分2個批次報批。

（2）土地征收及移民安置情況。目前港口項目區(qū)已完成土地征收95.33公頃,占土地征收計劃的57%；防城區(qū)試點區(qū)域已協(xié)議征地面積70公頃，在試點項目區(qū)范圍選定一定區(qū)域作為被征地群眾生產(chǎn)留用地；東興項目區(qū)預(yù)征地約64.38公頃，不涉及拆遷安置。

（3）耕地占補(bǔ)情況。港口項目區(qū)涉及占用耕地36.1648公頃；防城項目區(qū)涉及占用耕地3.5824公頃；東興項目區(qū)涉及占用耕地0.0148公頃。對建設(shè)用地占用的耕地全部委托市土地整理中心完成先補(bǔ)后占，并及時在全國耕地占補(bǔ)平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)進(jìn)行報備，耕地占補(bǔ)平衡率實現(xiàn)100%。

（4）項目區(qū)建設(shè)情況。港口項目區(qū)的大西南臨港工業(yè)園片區(qū)已完成修建沙港路、興化路、小龍門街東段等5條道路、水電、排污、綠化等配套設(shè)施建設(shè)；防城沖侖物流園區(qū)低丘緩坡試點范圍內(nèi)園區(qū)完成了沖侖大道、糧庫路、橫二、橫三、橫四、橫五路等道路及供水供電、排污等基礎(chǔ)設(shè)施；東興項目區(qū)正在完善控制性詳細(xì)規(guī)劃等規(guī)劃編制與報批手續(xù)，正加快推進(jìn)各項前期工作。

1.2 實施保障措施落實情況

1.2.1 建立工作機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化組織保障

為加快推進(jìn)低丘緩坡開發(fā)利用試點工作，防城港市成立低丘緩坡荒灘土地綜合開發(fā)利用試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確相關(guān)部門職責(zé)，確保試點工作的順利推進(jìn)。

1.2.2 建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)

規(guī)劃擬引進(jìn)的工業(yè)項目必須符合國家和自治區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策及建設(shè)用地控制指標(biāo)，滿足入園條件；禁止高耗能、高污染、低效益等產(chǎn)業(yè)項目，鼓勵低碳、環(huán)保、循環(huán)型產(chǎn)業(yè)項目。

1.2.3 落實資金保障，規(guī)范資金使用

項目區(qū)的資金通過采取政府投資、銀行貸款、土地收儲融資、市場運(yùn)作、業(yè)主開發(fā)建設(shè)等多元化、多渠道方式進(jìn)行籌措。嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”的規(guī)定，推行項目工程資金預(yù)算管理制度，確保資金?？顚Ｓ?。

1.2.4 規(guī)范征地管理，保障農(nóng)民權(quán)益

在試點項目區(qū)的征地過程中嚴(yán)格履行公告、聽證、調(diào)查確認(rèn)等程序，在執(zhí)行統(tǒng)一年產(chǎn)值的基礎(chǔ)上結(jié)合實際適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并采取多種渠道切實解決被征地農(nóng)民的安置問題，確保補(bǔ)償安置落實到位。

2 低丘緩坡荒灘等未利用土地開發(fā)利用工作的成效和存在的問題

2.1 工作成效

2.1.1 保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地

通過實施低丘緩坡利用試點，有效保護(hù)耕地面積達(dá)340.6421公頃，實現(xiàn)了“三提高一降低”的要求，緩解耕地保護(hù)的嚴(yán)峻形勢。

2.1.2 社會效益

低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用對緩解保障發(fā)展和保護(hù)耕地的兩難困境起到了積極有效的作用，有效緩解了建設(shè)用地緊缺的矛盾，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.1.3 生態(tài)效益

低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用過程中，通過采取積極有效的措施，加強(qiáng)了自然和地質(zhì)災(zāi)害的防治，減緩了水土流失和土地侵蝕，增強(qiáng)了區(qū)域生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定性。

2.1.4 經(jīng)濟(jì)效益

通過建設(shè)開發(fā)利用低丘緩坡土地1487.52公頃，優(yōu)化安排產(chǎn)業(yè)項目，有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程，對帶動發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)將發(fā)揮重要作用。

2.2 存在問題

1）部分試點區(qū)域范圍在規(guī)劃確定的“有條件建設(shè)區(qū)”內(nèi)，不利于試點區(qū)域的整體布局與規(guī)劃建設(shè)。如東興市低丘緩坡項目區(qū)實施總規(guī)模為374.72公頃，其中有263.13公頃用地位于土地利用總體規(guī)劃確定的有條件建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)，需進(jìn)行規(guī)劃評估修改后方能利用，在一定程度限制了東興市低丘緩坡項目區(qū)的整體規(guī)劃與開發(fā)利用。

2）低丘緩坡利用試點沒有明確是否可以先行開展場地平整、整體連片設(shè)施土地征收等相應(yīng)支持政策，致使項目區(qū)無法統(tǒng)籌考慮場地平整問題，難以落實項目區(qū)域內(nèi)土方平衡，不利于降低開發(fā)成本及加快開發(fā)建設(shè)。

3）征地難、征地慢制約著低丘緩坡利用試點的開發(fā)進(jìn)度。特別是十八大提出提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及受網(wǎng)絡(luò)傳言“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高10倍”后，征地工作壓力增大。

4）用地報批所需材料多（與使用年度計劃指標(biāo)所需材料一致，沒有體現(xiàn)先行先試試點優(yōu)勢），新增建設(shè)用地報批周期過長，從上報用地報批材料至用地批復(fù)歷時約6個月甚至更長時間。

3 對低丘緩坡荒灘等未利用土地開發(fā)利用工作建議

（1）進(jìn)一步加大征地拆遷工作力度，盡快完成項目用地的征地拆遷工作，及早交地給項目業(yè)主開工建設(shè)，同時妥善做好被征地群眾的搬遷安置工作。

（2）積極采取多元化、多渠道籌措資金，加快征地拆遷工作進(jìn)度，加快道路、水電管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)，盡快實施具體項目的供地，真正發(fā)揮低丘緩坡開發(fā)利用試點帶來的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益。

（3）優(yōu)化投資環(huán)境，創(chuàng)新招商引資方式，加大招商引資力度，提高企業(yè)的入園門檻，積極引進(jìn)高品質(zhì)、有影響的企業(yè)落戶項目區(qū)。

（4）建立綜合監(jiān)管平臺，對項目區(qū)土地利用規(guī)劃計劃執(zhí)行，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收申報、土地供應(yīng)、項目建設(shè)等綜合開發(fā)實施過程進(jìn)行全程跟蹤評估，完善支持政策，確保項目區(qū)土地綜合開發(fā)利用有序進(jìn)行。

（5）建議出臺低丘緩坡試點的有關(guān)支持政策。如明確允許試點范圍可以同步開展征地、實施場地平整等前期工作，場地平整不納入衛(wèi)片執(zhí)法檢查圖斑。調(diào)整降低新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵項目優(yōu)先使用低丘緩坡荒灘等未利用地。

（6）適當(dāng)擴(kuò)大防城港市低丘緩坡荒灘土地綜合開發(fā)利用試點范圍規(guī)模。防城港市耕地資源十分稀缺，耕地面積僅占土地總面積的10%，耕地后備資源潛力小,適當(dāng)擴(kuò)大低丘緩坡荒灘土地綜合開發(fā)利用試點規(guī)模對防城港市破解保障發(fā)展、保護(hù)資源“兩難”問題具有重要意義。

（7）建議實行低丘緩坡利用試點用地報批綠色通道制度，體現(xiàn)試點的特殊性。一是，進(jìn)一步簡化用地報批材料；二是，加快用地審批速度。由此加快低丘緩坡試點區(qū)域的征地拆遷安置、基礎(chǔ)設(shè)施、項目建設(shè)等工作。