官僚制理論對我國地方政府行政決策體制實施模式的啟示

潘自影

（天津鐵道職業(yè)技術(shù)學(xué)院，中國 天津 300240）

自從20世紀(jì)初德國的社會學(xué)家韋伯提出官僚制理論以來，官僚制理論才逐漸被人們所認識、接受、批判和發(fā)展。雖然這個理論被廣泛應(yīng)用的同時也不斷地被批判，但迄今為止，還未出現(xiàn)任何一種可以完全取代官僚制的新的組織理論。綜觀我國研究現(xiàn)狀，雖角度多樣化，但學(xué)者們研究的角度大多集中在理性方面，也比較集中傾向于認為官僚化不足在我國地方政府行政決策體制模式之中有所滲透并有諸多表現(xiàn)。因此結(jié)合我國的具體國情，對理性官僚制的借鑒和超越的過程中可以找到優(yōu)化決策體制模式的路徑。

黨的十八大報告強調(diào)：“堅持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發(fā)揮思想庫作用，建立健全決策問責(zé)和糾錯制度。”所以，改革和完善我國行政決策體制尤具有緊迫性和重要性。新時期我國行政決策體制的總體目標(biāo)是實現(xiàn)公共決策的科學(xué)化、民主化和法制化，這也是我國社會主義政治體制改革及政治文明建設(shè)的一個基本任務(wù)，亦是優(yōu)化我國地方政府行政決策體制模式的目標(biāo)。

1 對官僚制理論的理解及借鑒

1.1 對官僚制理論的理解

從韋伯的論著成果當(dāng)中，我們可以推出他對官僚制的界定。

第一，從理性的角度來理解。官僚制組織能夠為成員行動提供合理的標(biāo)準(zhǔn)，即“理性”特征顯著，而當(dāng)將其與傳統(tǒng)類型組織進行對比時，其“理性”特征就欲加突出。這些理性因素包括：專門的行動和權(quán)限要從法規(guī)上進行明確規(guī)定，注意持有公平、情感中立的態(tài)度，注重突出服從于理智的規(guī)則和非人格化的特殊品質(zhì)，行事過程中保持一種形式主義的、非人格性的精神，確定的規(guī)則組織成員必須嚴(yán)格執(zhí)行等。

第二，從權(quán)威體制的角度來判斷。法理型統(tǒng)治的最純粹方式是官僚制，以官僚制組織形式出現(xiàn)的才是合理合法的組織。韋伯認為，它是現(xiàn)代社會中處于主導(dǎo)地位的權(quán)威制度。人們服從的并不是某一個人，而是一個非人格化的無私秩序。

第三，從理想狀態(tài)的角度來分析。韋伯的官僚制指的是一種是純粹、抽象、標(biāo)準(zhǔn)的理想中的組織形態(tài)，在現(xiàn)實中并不存在與其完全相符的官僚制，現(xiàn)實生活中的組織常常是幾種形態(tài)的結(jié)合體。

1.2 官僚制理論的可借鑒之處

很多學(xué)者指出，官僚制漏洞百出，危機重重，但它對于我國地方政府的行政決策體制建設(shè)，仍有許多可借鑒之處。包括：明晰機構(gòu)和人員的職責(zé)、權(quán)限劃分，并由法規(guī)嚴(yán)格設(shè)定；將公與私嚴(yán)格分開，公務(wù)關(guān)系對事不對人；公務(wù)人員所從事的是一種“職業(yè)”，要想從事這種職業(yè)不僅要經(jīng)過公開考試選拔，而且擔(dān)任官職的公務(wù)人員要效忠于組織的職務(wù)目標(biāo)；官員的身份雖是終身性質(zhì)的，但并不代表官員擁有占有該職位的權(quán)利等等。而其中最為主要的就是明確法律制度的權(quán)威，使公共行政在制度和規(guī)范調(diào)節(jié)下運行。

2 官僚制理論視野下我國地方政府行政決策體制模式的優(yōu)化路徑

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府應(yīng)該受到法律法規(guī)的制約，即政府應(yīng)該在法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)來行使職權(quán)。

我國尚處于從傳統(tǒng)社會到現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型時期，因此，它既具備一些傳統(tǒng)因素，也兼具諸多現(xiàn)代因素。長期自給自足的自然經(jīng)濟，為傳統(tǒng)社會中的以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的家族式組織的形成了提供了土壤。家族主義思想在人們的觀念中已經(jīng)根深蒂固，所以傳統(tǒng)家族式組織對現(xiàn)代組織的強大影響依然存在。因此在現(xiàn)有體制下，“傳統(tǒng)因素”與“現(xiàn)代因素”的摩擦愈演愈烈。目前，繼續(xù)完善現(xiàn)代官僚制成為中國行政發(fā)展的主要方向和趨勢。重塑中國政府時要堅決秉承理性、法治、科學(xué)的精神，但這并不意味著我們要重蹈西方官僚制的覆轍，而是要根據(jù)實際情況兼容并蓄，批判地接受。

2.1 規(guī)范決策程序

理性官僚制倡導(dǎo)法律制度的權(quán)威，這可使公共行政規(guī)范化、制度化。而我國的行政決策體制恰恰最嚴(yán)重缺乏的就是制度、法制和規(guī)范，缺乏法制理性精神，行政組織中到處彌漫著世俗的理性思想。法定權(quán)力三重結(jié)構(gòu)的模糊性造成了地方政府行使權(quán)力的隨意性、行政運作過程缺乏規(guī)范和秩序、決策過程缺乏監(jiān)督機制，這些都是缺乏理性精神的體現(xiàn)。鑒于以上方面，我國地方政府的行政決策體制優(yōu)化應(yīng)從以下幾個方面進行：

2.1.1 嚴(yán)格規(guī)范決策程序，實現(xiàn)制度化的決策過程

在整個決策過程中應(yīng)實現(xiàn)：程序的完整化，論證的民主化，方法的現(xiàn)代化，多方案選優(yōu)等。從提出目標(biāo)、實際調(diào)查、資料分析、確定方案、評估論證直至擇優(yōu)，都須嚴(yán)格規(guī)定，執(zhí)行嚴(yán)格程序，從而從制度上杜絕領(lǐng)導(dǎo)意志和拍腦袋決策。

2.1.2 實現(xiàn)決策過程的法制化

官僚制組織的重要特征之一是遵循效率取向注重法律和程序。制度化、法律化的實現(xiàn)是確保決策科學(xué)化、民主化的根本保證。因此，我們可采取的措施有：

政策參與者的資格、權(quán)利和義務(wù)應(yīng)有相應(yīng)的法律規(guī)定，進而保障廣大人民群眾能夠參與決策的制定。

決策權(quán)力的合理結(jié)構(gòu)應(yīng)有相應(yīng)的法律規(guī)定，進而可以理清決策子系統(tǒng)中各決策主體之間的關(guān)系。如要明確劃分黨政系統(tǒng)、政府、人大各個決策主體的職責(zé)、權(quán)限和范圍，使其三者之間實現(xiàn)合理分權(quán)。

用法律規(guī)定的形式明晰決策程序，這可實現(xiàn)以法律的形式將科學(xué)合理的決策程序固定下來。

決策失誤的法律責(zé)任追究制度應(yīng)有相應(yīng)的法律規(guī)定。這可從法律的角度規(guī)范和約束政府的決策者，進而起到提高政府的辦公效率和責(zé)任心的作用。如果政府的決策侵犯了公眾利益和公民權(quán)利，那么就應(yīng)必須追究決策者相應(yīng)的法律責(zé)任，以此促進政府決策者慎重決策。

2.1.3 完善對行政決策權(quán)力和過程的監(jiān)督機制。

現(xiàn)代政治對權(quán)力特別是行政權(quán)力缺乏必要的監(jiān)督，要防止對權(quán)力的濫用，就必須實現(xiàn)權(quán)力的多元化。在某些情況下，公眾利益與決策者的利益并不能取得完全一致。因此，必須對決策系統(tǒng)實行有效的制約和監(jiān)督。這種監(jiān)督和制約不但要從制度上進行明確，“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，而且還要從權(quán)力分配和組織體系的角度的進行規(guī)定。

2.2 優(yōu)化決策組織體系，合理分配決策權(quán)力

既具有決策權(quán)又擁有執(zhí)行權(quán)，這為政府決策體制的高度集權(quán)提供了制度保障。要想解決政府權(quán)力的集權(quán)化問題，必須要優(yōu)化決策機構(gòu)設(shè)置，合理分配決策權(quán)力。那么其關(guān)鍵就在于調(diào)整黨的組織形式和工作機構(gòu)。

2.2.1 必須調(diào)整黨的組織形式和工作機構(gòu)。主要包括：精簡黨委辦事機構(gòu)，其所負責(zé)的行政事務(wù)由政府相關(guān)部門管理，真正實行行政首長制；逐步撤銷政府各部門現(xiàn)有的黨組、紀(jì)檢組；黨對國家政治事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過使黨的主張通過法定程序變?yōu)閲乙庵荆鴮业纳畈粦?yīng)進行直接的、具體的領(lǐng)導(dǎo)，而應(yīng)通過間接的方式和原則對國家的生活進行管理。

2.2.2 實現(xiàn)決策權(quán)力在各層級之間縱向或橫向的合理劃分。在此基礎(chǔ)上，確定權(quán)責(zé)對等的分級決策體系，這是進行科學(xué)決策的基本前提，也是實現(xiàn)市場經(jīng)濟條件下決策主體多元化、獨立化必須具備的因素。

2.2.3 實現(xiàn)決策機構(gòu)設(shè)置的科學(xué)化。有些現(xiàn)有機構(gòu)的設(shè)置、撤銷、合并在很大程度上具有隨意性，而其規(guī)格、隸屬關(guān)系也未經(jīng)過科學(xué)的論證；導(dǎo)致部門的職能權(quán)限不明確、不合理及機構(gòu)重疊、職能交叉、權(quán)責(zé)不清。因此我們必須按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，精簡、統(tǒng)一、效能的原則，繼續(xù)推進政府機構(gòu)改革，合理設(shè)置機構(gòu)，科學(xué)規(guī)范職能，明晰人員結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)機構(gòu)和編制的法定化。

2.2.4 擴大決策主體范圍，分散集中權(quán)力，建立平等參與機制。現(xiàn)行的決策模式，確保了黨對國家政治生活的絕對領(lǐng)導(dǎo)，同時也過分強調(diào)了黨在決策體制中的核心作用，就弱化了其他民主黨派、社會團體、社會群眾的政治參與、意見表達的功能。這為領(lǐng)導(dǎo)人格化傾向提供了土壤，進而導(dǎo)致整個決策過程帶有較大的風(fēng)險性。所以應(yīng)讓相關(guān)專家及各種專業(yè)研究機構(gòu)參與決策，實現(xiàn)決策過程的民主化。

2.2.5 逐步實現(xiàn)謀(參謀)、斷(決策)、行(執(zhí)行)的適度分離。 黨高度集中了謀、斷、行的權(quán)力，同時也弱化了其他權(quán)力主體的活力。首先，決策者的主要職責(zé)應(yīng)該是“斷”，而不應(yīng)是“謀”。因此必須要強化社會發(fā)展研究中心、黨政研究室等機構(gòu)的參謀、咨詢功能。其次，長期以來，政府部門的雙重身份——決策的制定者和執(zhí)行者，直接導(dǎo)致政府部門職責(zé)不清、效率不高。因此可嘗試有些部門專門負責(zé)政策的制定和研究，有些部門則負責(zé)政策的執(zhí)行，。當(dāng)然，分離只能是“適度”的，因為必須保證決策制定與執(zhí)行過程中的有效溝通。

2.3 實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)層次的行政制度創(chuàng)新

理性官僚制嚴(yán)格的等級結(jié)構(gòu)忽略了位于“金字塔”最上層的組織成員的必要的節(jié)制等問題，嚴(yán)重削弱了下層成員的積極性和創(chuàng)造性。因此，我們必須要從組織結(jié)構(gòu)層次的角度實現(xiàn)行政制度的創(chuàng)新。從現(xiàn)代官僚制的準(zhǔn)則和理念出發(fā)，重新安排政府以及其功能，包括對政府與政府外主體的關(guān)系、政府機構(gòu)之間的關(guān)系、不同層級政府之間的關(guān)系作出必要的調(diào)整；對政府的管理職能、管理權(quán)限、管理方法以及機構(gòu)設(shè)置、人員編制、行政責(zé)任等進行再考量、再分析、再設(shè)計、再定位，進而構(gòu)建獨具中國特色的行政決策體制。

2.4 建設(shè)有中國特色的現(xiàn)代組織文化

在“理性”精神的支配下，理性官僚制崇尚、暢導(dǎo)契約觀念和法治觀念，而這正是中國傳統(tǒng)文化中最為缺乏的。首先，我們要在觀念上培養(yǎng)理性精神，提倡理性的工作方式；在作風(fēng)方面倡導(dǎo)實事求是的精神，推崇重契約非人情的工作理念；在分配方面倡導(dǎo)功績主義原則。其次，通過教育，用現(xiàn)代精神去改造傳統(tǒng)觀念。中國特色的組織文化應(yīng)該通過公共行政道德化來實現(xiàn)對理性官僚制的超越，進而重視個人價值。

2.5 推進知識管理的進程

傳統(tǒng)的金字塔式的科層組織結(jié)構(gòu)注重對于法律和規(guī)則的遵守，那么人的活力和創(chuàng)造力就很難有發(fā)揮的空間。網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)具有很大的靈活性和適應(yīng)性，強調(diào)成員間的協(xié)作和溝通。這都是對科層結(jié)構(gòu)弊端的有效彌補。知識管理可使組織提高對變化環(huán)境的應(yīng)變能力和適應(yīng)能力，從而加強組織的生存能力。總之，知識管理是知識經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求和趨勢。由此所帶來的管理革命的影響是深遠的。對處于社會轉(zhuǎn)型時期的中國來說，既是挑戰(zhàn)，又是機遇。

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