改革背景下“小產(chǎn)權(quán)房”法律規(guī)制的探析

張愷源

（南京航空航天大學(xué)，江蘇 南京211106）

1 “小產(chǎn)權(quán)房”的概念及特征

“小產(chǎn)權(quán)房”首先需要明確其并非一個(gè)法律概念，而只是民間對(duì)于此類建筑在農(nóng)村集體土地上的無(wú)合法權(quán)屬證明的房屋的一個(gè)通俗稱謂。學(xué)界因?yàn)閷?duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的界定與出發(fā)點(diǎn)的不同，提出了不同的觀點(diǎn)，部分學(xué)者認(rèn)為未能通過(guò)法定程序的，由村鎮(zhèn)集體與開(kāi)發(fā)商之間聯(lián)合在集體所有的土地上建設(shè)商品房。[1]另有學(xué)者認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)房”可以從銷售對(duì)象的特殊性上認(rèn)定，其為在集體所有土地上構(gòu)建面向居民銷售的住房。[2]

伴隨我國(guó)改革開(kāi)放的逐步深入，城市近郊地區(qū)“小產(chǎn)權(quán)房”如雨后春筍般涌出，依照不同類型大致可以分為兩種，第一種是依照土地用途分類，可以劃分為在集體土地建造的房屋，其土地用途劃分是區(qū)別我國(guó)“小產(chǎn)權(quán)房”與其他經(jīng)過(guò)合法程序建筑的商品房的一個(gè)基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)，第二種是依據(jù)房屋使用對(duì)象不同進(jìn)行劃分“自住型”與“他住型”。

2 “小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題中政府介入及存在的問(wèn)題

我國(guó)對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題一直保持高度的關(guān)注，多部法律均有涉及到“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題，包括有憲法、物權(quán)法、土地管理法及他類相關(guān)的法律法規(guī)。我國(guó)集體土地所有制制度在我國(guó)的《憲法》、《物權(quán)法》中極為明確的做出了規(guī)定，但是在對(duì)宅基地與集體所有之間的處分規(guī)定尚不明確，也沒(méi)有制定法律對(duì)此做出調(diào)整。法律中也并沒(méi)有限制農(nóng)民不能轉(zhuǎn)讓在集體土地上構(gòu)建的房屋，只是限制了房屋所依附的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓來(lái)限制農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓。陳福良認(rèn)為，“政府規(guī)制的公共利益理論，從公共利益的觀點(diǎn)出發(fā)，主張政府規(guī)制是對(duì)市場(chǎng)失靈的回應(yīng)，以糾正在市場(chǎng)失靈下發(fā)生的資源配置的非效率性和分配的不公平性，達(dá)到維護(hù)社會(huì)秩序和社會(huì)租集體土地。[4]我國(guó)的現(xiàn)行法律規(guī)范對(duì)于“小產(chǎn)權(quán)房”的模糊界定，無(wú)明確的適用法律條文規(guī)范，中央政府與各地政府也在實(shí)踐中積極采取各種措施手段來(lái)遏制現(xiàn)前存在的“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象在城市近郊的蔓延，但是該阻擋措施收效甚微，究其根本原因是我國(guó)目前尚未制定有關(guān)“小產(chǎn)權(quán)房”的法律法規(guī)。

3 現(xiàn)階段解決“小產(chǎn)權(quán)房”的瓶頸與“小產(chǎn)權(quán)房”解決路徑

在“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)展形成的歷程中，農(nóng)民的集體利益與政府利益一直糾纏交錯(cuò)，群眾的居住需求、政府行政執(zhí)法與房地產(chǎn)市場(chǎng)三面博弈，致“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題頻繁出現(xiàn)，存在兩點(diǎn)問(wèn)題，其一是農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)劃分主體不明確，土地產(chǎn)權(quán)涵蓋土地所有權(quán)、使用權(quán)、處置收益權(quán)、地役權(quán)等多個(gè)方面，土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺；其二是對(duì)于農(nóng)村集體土地的收益增值無(wú)法律的界定，部分農(nóng)戶為獲取利益通過(guò)建筑“小產(chǎn)權(quán)房”并通過(guò)其謀取利益。

“小產(chǎn)權(quán)房”的解決也是目前政府需要著手處理的一個(gè)棘手的問(wèn)題，對(duì)于其合理的安置需要考慮社會(huì)影響等諸多方面，而不能僅僅是簡(jiǎn)單通過(guò)強(qiáng)制手段直接拆除，一昧的采取強(qiáng)硬的方式勢(shì)必將導(dǎo)致社會(huì)的極大動(dòng)蕩，故筆者在此建議對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”采取先清理后整頓的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的管制問(wèn)題，針對(duì)十八大三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革中若大重大問(wèn)題的決議中指出，需要構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合法律規(guī)范的基礎(chǔ)下，可以允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市，實(shí)現(xiàn)同權(quán)同價(jià)，若想要有效的規(guī)制“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題就需要對(duì)農(nóng)村土地的權(quán)屬進(jìn)行明確的規(guī)定，保障農(nóng)民能真實(shí)的被賦予更多的土地權(quán)利，政府正確的指導(dǎo)農(nóng)村集體土地入市流轉(zhuǎn)。明確劃定農(nóng)村集體土地的各個(gè)權(quán)利主體地位以及相關(guān)權(quán)限后，農(nóng)民擁有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)后，方能最終實(shí)現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”的有效規(guī)制。

可以采取通過(guò)農(nóng)村集體所有土地的所有權(quán)與使用權(quán)分離的方式，在政府引導(dǎo)下指引農(nóng)村集體土地的入市交易，并可以通過(guò)制定法律規(guī)范實(shí)現(xiàn)對(duì)此類收益征收一定的稅費(fèi)，允許農(nóng)村的宅基地合法入市也將有利于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民實(shí)現(xiàn)收入的增長(zhǎng)，同時(shí)加快新農(nóng)村的建設(shè)，為農(nóng)村的宅基地存量周轉(zhuǎn)打入一道強(qiáng)心劑，有效的節(jié)約農(nóng)村耕地資源，促使農(nóng)村與城市資源的平衡。

另外，還可以依照“小產(chǎn)權(quán)房”占地性質(zhì)的不同采取不同的措施進(jìn)行規(guī)范，在制定措施方案時(shí)根據(jù)占地的不同性質(zhì)若是符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的且建設(shè)合格的“小產(chǎn)權(quán)房”可以通過(guò)令其所有者補(bǔ)繳齊缺失少繳的費(fèi)用后為其補(bǔ)辦合法的證件手續(xù)，倘若占用的是耕地則應(yīng)當(dāng)對(duì)建設(shè)者及出讓者進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰，最后一種情況是建設(shè)符合城鄉(xiāng)建設(shè)與土地規(guī)劃，但是其建造商建造資質(zhì)缺乏或者該建筑設(shè)計(jì)建造中存在嚴(yán)重缺陷的“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行及時(shí)的改造建設(shè)或者是采取拆除的方式。在全面清理排查后，在保障我國(guó)耕地面積維持在底線18億畝上，合理安排我國(guó)土地資源，嚴(yán)格的對(duì)我國(guó)占用耕地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的行為進(jìn)行查處，對(duì)參與“小產(chǎn)權(quán)房”獲利分紅的政府組織與個(gè)人處于一定金額的罰款并且沒(méi)收所得。

［1］王德山,姜曉林.“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題研究[J].法學(xué)雜志,2008(06).

［2］王彥.解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題對(duì)策研究[J].河北法學(xué),2010(09).

［3］陳福良.放松規(guī)制與強(qiáng)化規(guī)制[M].上海:上海三聯(lián)書(shū)店,2000.