基于協商機制下的流域二級機構防汛抗旱工作研究

武 勝

（河津市水利局，山西 河津 043300）

2006年，水利部部召開了全國流域機構水政工作研討會，就流域機構與行政區域事權劃分為題進行了研討。通過與會領導和專家的認真探討，就流域機構與行政區域水事事權劃分后、通過建立協商、協調機制才能使管理行為得予實現達成共識。但是，在此機制下，流域機構所直屬的二級管理單位如何建立協商機制、如何發揮其水資源管理工作中的應有作用未做成果性研究。

1 現行管理體制下防汛抗旱工作存在的主要問題及解決措施

1.1 現行管理體制下存在的主要問題

多年來，流域二級機構在水資源管理特別是防汛抗旱工作中發揮著積極作用并取得了很多的良好經驗，但是由于現有的管理體制和機制不健全、法律地位不明確、事權劃分不清晰等原因，給更好的工作帶來了諸多困難。主要表現在：

一是流域二級機構的事業單位性質決定了軟弱的工作力度。流域二級機構被定性為事業單位，缺乏必要的行政執法權力，必須通過授權才具有水行政執法的法定職權，而除了《關于流域管理機構決定＜防洪法＞規定的行政處罰和行政措施權限的通知》文件規定的授權外，任何法律法規、部門規章均未對其他工作職責予以授權。

二是流域二級機構的具體職權劃分較不明確。在流域管理與區域管理相結合的管理體制下，流域二級機構代表流域利益，地方政府水行政主管部門代表地方利益，這樣就導致在水資源管理中因所維護利益的不同而不可避免地會發生相互爭權或推諉。

三是多頭管水的影響令流域二級機構工作舉步維艱。七大流域管理機構設置在水利部之下，作為其派出機構，無法解決部門間水資源監管權的沖突問題。除眾所周知的水污染防治問題外，涉水部門還有農業、漁業、交通、林業、建設、地礦等,流域機構尚且不能協調部門之間的矛盾和糾紛，作為流域機構下屬的二級機構，面對九龍治水的復雜局面，處理該類事宜自然是紙上談兵。

1.2 解決當前體制下上述問題的主要措施

筆者認為，解決當前體制下上述問題的主要措施為：構建流域二級機構與行政區域防汛抗旱協商機制，具體實現方式為施行防汛抗旱聯席會議制度。

2 防汛抗旱協商機制分析

流域二級機構在防洪調度中均嚴格執行水利部、流域機構命令，多年來很好的履行了防汛職責，為保一方安瀾作出了卓越貢獻。但作為具體事務（如雨洪資源利用、跨流域調水、水庫聯合調度等）的執行者，加強與行政區域有關單位、部門的協商工作，可以更好的落實好防汛抗旱工作。

2.1 協商機制建立的目標

完成防汛抗旱協商機制的構建，主要包括以下三個方面：

一是成立組織機構，成員由流域二級機構與行政區域有關部門組成；二是建章立制，制定施行上述組織機構的一系列規章制度；三是落實聯席會議。

2.2 協商機制建立的指導思想及原則

2.2.1 指導思想

以科學發展觀為指導，以實現人水和諧為目標，體現國家對水資源開發利用和保護的總體部署和宏觀管理，實行最嚴格的水資源管理制度，大力加強民生水利，協調好經濟社會發展、生態環境保護和水資源開發利用的關系。以人為本、統籌兼顧、保護優先、合理開發、互惠互利、加強協商，根據水資源自然屬性、開發現狀及未來需求，統一配置水資源，加強水資源的開發利用與保護，促進水資源的可持續利用。要在保護中開發，在開發中保護。

2.2.2 原則

第一，尊重客觀規律、依法治水。第二，堅持水資源開發利用與經濟社會協調發展。第三，堅持統一配置、科學管理。第四，堅持因地制宜、突出重點。

2.3協商機制建立的條件——法律條件

自20世紀80年代以來，我國大力加強水法律法規體系建設，目前已經頒布實施了 《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》、《河道管理條例》、《防汛條例》、《水文條例》、《河道管理范圍內建設項目管理的有關規定》、《水功能區管理辦法》、《海河獨流減河永定新河河口管理辦法》等一系列法律法規、部門規章，明確了防汛抗旱及水資源調度體制為流域管理與行政區域管理相結合，經過20多年來的具體實踐，法律體系日趨完善，流域管理與行政區域管理模式不斷深化，這些都為流域二級機構與行政區域協商機制的建立奠定了法律基礎。

3 社會條件

中央機構編制委員會辦公室批復流域機構“三定”方案明確:流域機構作為水利部的派出機構，代表水利部行使所在流域和授權區域內的水行政主管職責。流域機構作為水利部的派出機構，為具有行政職能的事業單位。流域二級機構與流域機構一樣，行政執行人員依照國家公務員制度管理，這使流域二級機構各級機關工作人員在身份上體現了流域機構的法律和行政地位，體現了流域二級機構作為派出機構的機構性質，使流域二級機構的人員身份與其職責、地位、機構性質相適應，為流域二級機構行使有力的監督管理和進行有效地協調，建立權威、高效、協調的流域管理體制創造了條件。

4 經濟條件

建國伊始，我國水利事業即開始了翻天覆地的迅猛發展，水利投資規模日益加大，水利基礎設施建設一日千里。特別是1998年以來，水利建設投資進一步大幅度增加，水利建設大規模展開，水利投資結構不斷優化，水利基礎設施能力得到顯著增強。國家大規模的進行水利投入，充分表明了水利作為基礎產業的重要地位。2011年，中央一號文件給未來幾年水利工作指明了方向，這表明在今后的水利事業進程中，水利工作者身上的擔子會越來越重。正因為如此，如何更好的發揮水利資金效益、促進水利工作的更好更快發展，就成為了流域二級機構和行政區域水利部門需要研究、探討、合作的重要話題和努力方向。

4.1 協商機制建立的保障措施

4.1.1 法律保障

1）國家現有法律如《水法》、《防洪法》、《行政許可法》等逐步完善；2）制定并施行針對于全國主要江河湖泊流域的 《流域管理法》；3）以《流域管理法》為基礎，對各大江大河流域制定專門的流域管理法規。

4.1.2 組織保障

為了確保流域二級機構與行政區域防汛抗旱及水資源調度協商機制的運行實現，需要構建一個實體的工作平臺，保障具體工作的有效開展，具體包括機構稱謂、參與成員、工作制度等幾個方面。

4.1.3 技術保障

（1）加強水文預報等基礎工作，提高精度；（2）研究、推廣雨洪資源利用成果；

（3）探討水資源調度新模式、新舉措，如探索跨流域調水長效機制，加強水庫聯合調度研究和推廣等；

（4）強化水利科技工作，著力拓展科技成果轉化。

4.2 投資保障

基于流域二級機構與行政區域的協商結果申請投資，實現中央投資與地方投資的有機結合。

5 構建施行防汛抗旱聯席會議制度

防汛抗旱聯席會議，是防汛抗旱協商機制的具體表現型式。對于年度防汛抗旱全面工作，在確保防汛應急工作萬無一失的前提下，對其他具體事宜采用聯席會議予以溝通協商。

會議運行機制：

會議層次：

流域二級機構防汛抗旱聯席會議，可以采用三個層次的具體會議形式來實施。一是防汛抗旱聯席會議年會。該會議主要解決年度防汛抗旱工作中可能存在的重大問題，會議層次最高，屬于年度工作的綱領性會議，采用例會制度。