環境治理中的城鄉結合機制研究

姚銀銀

(首都經濟貿易大學，中國 北京 100070)

近年來，環境問題已成為公眾最為關注的話題之一，由于其涉及范圍廣、危害性強、治理周期長，因此，探尋合適的法律對策才能有效治理，積極應對。由于城市居民對環境質量要求高，環境意識較強，城市環境治理的力度也較農村大，然而，由于環境污染的特殊性，僅僅關注某一方面的治理不能從根本上解決此難題。

1 城鄉結合治理機制對環境治理的必要性

1.1 城鄉環境治理二元化趨勢產生的原因

長期以來，城市的環境立法、執法明顯優于農村，這是由于多方面的因素造成的。城市擁有治理環境的資金、技術、人才等各方面的優勢，在法制建設上主要體現在以下幾個方面：（1）農村環境立法明顯不足，與城市環境保護立法相比，我國立法沒有重視農村環境污染問題，農村的土壤污染、面源污染、城市污染轉移等問題形勢嚴峻。（2）現存有關農村環境污染治理的立法，如《環境保護法》等只有關于環境治理的普遍性規定，這些規定并未對農村污染的治理制定針對性的法律對策。

在環境行政管理方面同樣存在“城市中心主義”，體現在以下方面：（1）城鄉環境管理機構的區別。目前，行政管理是我國環境治理主要的調控手段，這種調控機制決定了行政機關的執法效力對環境保護起著至關重要的作用。然而，與城市各級政府相對健全的環境管理機制相比，我國鄉鎮沒有專門的環保隊伍和環保機構，也未形成環境監測網絡體系。農村環境管理機構的缺乏，導致了農村環境執行率遠遠低于城市的環境污染治理執行率。（2）城鄉環境污染治理投資差別。長期以來，城市污染通過各種途徑向農村擴散，但是農村卻并未因此得到補償。如果不加以重視，農村的環境污染會反作用于城市環境，造成難以估量的損失。

1.2 城鄉結合能克服二元化趨勢的損害

農村環境的不斷惡化，不僅對成千上萬的農民的生存和發展構成威脅，而且嚴重拉大了城鄉距離，阻礙可持續發展及生態文明的建設。通過城鄉結合治理，能夠實現資源共享，為農村環境執法機關的設置與執法效率的提高提供便利。城鄉結合治理，能克服二元化趨勢的弱點，有利于城鄉環境法制建設的共同進步。

2 環境治理中城鄉結合機制的體制障礙

城鄉二元結構對農村環境保護有著重要的影響。我國是發展中國家，城鄉二元結構普遍存在。在這種特色的體制下，城市與農村在政治權利、經濟收入、教育條件、環境就業等多方面存在重大差異，從而造成對農村環境保護的困擾。

2 0世紀8 0年代以后，農村涌現大量的鄉鎮企業，然而這并不意味著生產力的提升。很多鄉鎮企業是利用落后的被淘汰的技術創辦，利用農村監管力度弱、管理執法不到位等缺陷，犧牲環境保護換取經濟利益；還有很多重污染企業因為城市環境監管嚴格，因政策性原因或者企業戰略考慮遷移到農村，逃避監管的同時獲取巨大利益。然而，這種行為得到支持的原因是鄉鎮企業能一定程度上拉動農村經濟的發展，解決農村貧困落后以及農民就業問題。

農村污染具有分散性、隱蔽性、隨機性、不易監測性和漸進性等特點。這些特點決定了農村環境治理過程中農民自覺行為的重要性，然而，農民微薄的收入、社會保障的不完善使農民更加以經濟收入作為首要目標。環境保護與經濟利益沖突時，農民自然會選擇以經濟利益為中心，造成環境污染的日益嚴重。

3 實現城鄉結合治理大氣污染的路徑分析

環境治理需要環境正義，環境正義需要社會公正和民主。因此，城鄉環境治理結合還需要建立適應農村環境保護的環境法制，這對建立公正和民主的社會提出要求。

3.1 實現城鄉居民環境權利的平等

環境治理離不開公眾參與，公眾參與需要“環境權”作為保障。然而我國環境權制度只有原則性規定，并未通過環境保護法確立下來。自2 0世紀以來，歐洲發達國家對環境權進行了深入探索，對環境權的主體、客體、內容進行規制以達到環境治理的目標。就我國而言，由于城鄉選舉制度的差異、城鄉社會保障體系的差別導致了農村環境權缺失。要想達到城鄉環境權利的平等，首先要提升農民的環境保護意識，二是建立起城鄉一體化的社會保障機制，如教育、醫療、就業、養老的基本保險體制。

3.2 健全和完善農民權利實現的保障機制

沒有保障的權利形同虛設，因此，環境治理的城鄉結合機制的建立，必須建立健全保障機制。

1）推進地方民主和法治建設

農村的環境問題最終還要靠地方政府解決，只有地方政府權利受到約束，地方法治健全，建立真正的民主，對地方官員行政行為建立監督機制，才能促使其進行環境治理，而擁有真正平等的選舉權是實現這些的保障。

2）建立司法監督機制

執法僅僅依靠內部的監督是不可能真正實現民主和公正的，地方執法的的公平公正與效率對城鄉環境治理起著極其重要的作用。因此，多數國家和地區設立地方法院，通過個案救濟來保障公民權益。我國亦應建立司法審查機制，對行政權力的濫用進行制約監督。

3.3 健全農村環境法制

1）發揮政府管制與政府引導并重的農村法制環境

政府管制是建立強制性的環境保護的法律機制，通過強制的懲罰機制禁止農村環境破壞行為。而針對農村分散的污染行為，通過政府引導，如價格激勵機制等措施來實現環境污染的治理，既減少了政府的管理成本，又獲得城鄉環境治理的良好效果。

2）建立健全適應農村環境保護要求的環境立法體系

對現行的環境保護法律法規中城鄉結合的環境治理機制進行具體規定，通過法律引導對農村污染進行控制。中央立法要為地方立法提供空間，使地方立法針對性的制定地方法規，解決本地的環境問題。

3）建立適應農村環境保護的環境法律制度

我國很多環境法律法規的建立是以改善城市的環境為出發點設立的，要想改善農村的環境法治，必須建立健全與農村環境特點相適應的法律制度，如農村與城市間的生態補償機制、技術共享機制。

4）實現城鄉環境基本公共服務均等化

農村環境問題是由農村環境管理問題和公共服務的缺失造成的。通過制度建設保障農民的權益，從而逐步建立農村環境保護機制，可以有效解決農村環境問題。近年來政府對農村公共服務加大了投資，在此基礎上，繼續推進城鄉公共服務的均等化，不僅有利于農村環境問題的解決，更有利于長期的社會發展，最終實現共贏的目的。

4 結語

環境治理的城鄉結合機制的建立，從根本上需要以制度建設為支撐。通過公民政治權利的保障，通過國家法治的完善，才能逐漸消除城市中心主義。城鄉環境建設是一個復雜的系統工程，要求全方位的法制變革，對我國法律體制的變革與創新提出較高要求。

［1］王樹義.環境法前沿問題研究[M].北京：科學出版社，2012,6.

［2］韓立新.環境價值論[M].昆明：云南人民出版社,2005.