環(huán)境執(zhí)法中引入環(huán)境非強(qiáng)制行政行為的價(jià)值分析

摘要：當(dāng)前兼具靈活性和人性化特征的非強(qiáng)制性行政行為在環(huán)境執(zhí)法中應(yīng)運(yùn)而生。平衡論為環(huán)境執(zhí)法中采用非強(qiáng)制性行政行為提供法學(xué)理論依據(jù)。環(huán)境非強(qiáng)制性行政行為與環(huán)境執(zhí)法的結(jié)合正是基于環(huán)保理念和環(huán)境非強(qiáng)制性行政行為的互融性、共通性的必然趨向。環(huán)境執(zhí)法中采用環(huán)境非強(qiáng)制性行政行為適應(yīng)環(huán)境問題綜合性和環(huán)境違法案件的多元化的需要，引導(dǎo)利益主體實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，調(diào)動(dòng)全民共同解決環(huán)境問題的積極主動(dòng)性，有利于降低環(huán)境執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率，減少環(huán)境行政管理權(quán)濫用的可能性和危害。

關(guān)鍵詞：非強(qiáng)制行政行為；環(huán)境執(zhí)法；價(jià)值

中圖分類號(hào)：D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107(2011)02-0110-05

非強(qiáng)制行政行為是相對(duì)于強(qiáng)制行政行為而言的一個(gè)類概念，主要包括行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政調(diào)解、行政資助、行政信息服務(wù)等不具有強(qiáng)制性的一類行政行為。非強(qiáng)制行政行為的理論核心是在一定的行政管理領(lǐng)域山，行政機(jī)關(guān)以行政權(quán)力為背景，以法律、政策或法律原則為指導(dǎo)弱化傳統(tǒng)的行政行為理論所強(qiáng)調(diào)的強(qiáng)制性，通過指導(dǎo)、協(xié)商、鼓勵(lì)等溫和的手段來實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)。

傳統(tǒng)的環(huán)境執(zhí)法手段主要是“命令一控制”型模式，目主要依靠環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政權(quán)威，通過各種行政強(qiáng)制措施，如：行政禁令、行政罰款和責(zé)令停業(yè)整頓等措施來達(dá)到環(huán)境執(zhí)法的目標(biāo)，這利，執(zhí)法手段起到了一定的執(zhí)法效果。20世紀(jì)90年代后期，環(huán)境執(zhí)法的社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生了微妙變化。社會(huì)公眾的環(huán)境意識(shí)不斷提高，對(duì)環(huán)境執(zhí)法不僅要求良好效果，還進(jìn)一步要求環(huán)境執(zhí)法具備效率性和公平性。與此同時(shí)，原來的“命令控制”執(zhí)法手段的弊端也日益顯現(xiàn)，例如傳統(tǒng)的強(qiáng)制執(zhí)法措施主要適合環(huán)境問題的“末端治理”，而不符合環(huán)境法中的“預(yù)防為主”思想的要求；相對(duì)粗暴的執(zhí)法方式損傷了投資者的積極性，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定的負(fù)面影響；同定的環(huán)境違法處理方式也無法應(yīng)對(duì)日益多元化的環(huán)境違法案件的發(fā)生。在這種情況下，具有靈活性和人性化特征的非強(qiáng)制性行政行為在環(huán)境執(zhí)法中應(yīng)運(yùn)而生。

一、環(huán)境執(zhí)法中引入環(huán)境非強(qiáng)制行政行為的理論基礎(chǔ)

強(qiáng)制與非強(qiáng)制只是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段，公平與效率才是行政法追求的價(jià)值目標(biāo)，公益與私益的雙贏方為行政法的效果目標(biāo)。在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域中，行政機(jī)關(guān)采版行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)、環(huán)境行政信息公開等非強(qiáng)制行政行為能收到更好的執(zhí)法效果。

由歲豪才教授提出的“平衡論”為環(huán)境執(zhí)法中的非強(qiáng)制行政行為提供了行政法上的理論依據(jù)。“平衡論”的精髓在于肯定并倡導(dǎo)行政主體與相對(duì)方的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是地位平等，相瓦協(xié)商與合作。該理論主張“行政權(quán)與行政相對(duì)方權(quán)利之間，后杵在法律上高于前者，占主導(dǎo)地位，是前者存在和運(yùn)作的基礎(chǔ)。故不應(yīng)重前者輕后者，乃至于允許前者對(duì)后者的擠逼、吞噬。必須實(shí)現(xiàn)兩者之間的良性互動(dòng)、同步加強(qiáng)。”“平衡論”進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“在一些行政領(lǐng)域應(yīng)盡量避免強(qiáng)制性的手段的運(yùn)用，慎用行政命令、行政制裁、行政強(qiáng)制手段，淡化權(quán)力色彩。在依法行政的前提下。行政機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步變革傳統(tǒng)的管理模式，積極推行行政指導(dǎo)等公民參與管理和行政管理禮會(huì)化等措施，以協(xié)調(diào)與行政相對(duì)方的關(guān)系，維護(hù)兩者的平衡。”’“平衡論”論者認(rèn)為，要使行政主體由發(fā)號(hào)施令者變?yōu)槠降葏f(xié)商者，在行政行為中尋求并鎖定最佳的平衡狀態(tài)，必須在行政法中設(shè)置制度性的妥協(xié)，即在體制內(nèi)自覺地設(shè)置對(duì)立面或允許矛盾的存在，把行政相射方的權(quán)利作為行政權(quán)的對(duì)‘抗性要素，因勢利導(dǎo)納入體制內(nèi)部，使之成為促進(jìn)新陳代謝的建設(shè)性力量。因此，體現(xiàn)“平衡論”價(jià)值取向的行政決定，只能是行政主體與相對(duì)方平等交涉、談判、協(xié)商乃至必要讓步的結(jié)果，而不是行政主體單方情愿、一錘定音的產(chǎn)物。從操作層面來看，可以依賴多方主體博弈，達(dá)成行政權(quán)與相對(duì)方權(quán)利的平衡，實(shí)現(xiàn)對(duì)策均衡。按照這種行政法上的博弈之說，行政相對(duì)方并非僅屬于絕對(duì)服從行政命令的對(duì)象，而是一個(gè)能通過自身努力，獲取利益、維持地位的能動(dòng)主體，即可以在既定約束所架構(gòu)的開放“場域”中與行政主體討價(jià)還價(jià)，平等對(duì)話。在此基礎(chǔ)上，最終形成行政主體與相對(duì)方之間的“雙贏”。

環(huán)境執(zhí)法小的非強(qiáng)制性行政行為包括行政合同、行政指導(dǎo)、行政信息公開、行政獎(jiǎng)勵(lì)，環(huán)境行政許町交易等，是一種相對(duì)寬容和溫和的執(zhí)法措施，寓環(huán)境執(zhí)法于幫助、引導(dǎo)、鼓勵(lì)和激勵(lì)中，在環(huán)境執(zhí)法過程中，引導(dǎo)、支持、幫助和暗示多種手段并用，削弱、抵消行政權(quán)力固有的傷害力，減少環(huán)境執(zhí)法過程的成本代價(jià)，避免權(quán)力濫用，同時(shí)也使行政相對(duì)人感受到環(huán)境法律對(duì)其的關(guān)懷和保障，減少對(duì)環(huán)境執(zhí)法的敵意和抗拒，使環(huán)境法實(shí)施的社會(huì)基礎(chǔ)得以鞏固。

二、環(huán)境非強(qiáng)制行政行為與環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的互融性分析

環(huán)境污染與資源破壞的預(yù)防和救濟(jì)機(jī)制表現(xiàn)為多種方式。行政手段作為環(huán)境保護(hù)的調(diào)控手段之一，其重要的地位和作用是顯而易見的。環(huán)保領(lǐng)域傳統(tǒng)的行政調(diào)控方式多表現(xiàn)為行政命令、行政處罰等強(qiáng)制性的行政措施，然而隨著社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜、多變、難以預(yù)測，僅靠傳統(tǒng)的行政管理方式無法很好地體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的公眾參與、利益衡平等理念。非強(qiáng)制性行政行為作為現(xiàn)代行政理念下行政機(jī)關(guān)的“柔”性事實(shí)行為已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域，非強(qiáng)制性行政行為與環(huán)境執(zhí)法的結(jié)合正是基于環(huán)保理念和非強(qiáng)制性行政行為的互融性、共通性的必然趨向。

1.環(huán)境執(zhí)法中引入非強(qiáng)制行政行為適應(yīng)環(huán)境問題綜合性和環(huán)境違法案件的多元化的需要。環(huán)境問題的特點(diǎn)在于綜合性、廣泛性和科學(xué)技術(shù)性，因此環(huán)境行政表現(xiàn)出與傳統(tǒng)行政的不同性質(zhì)。環(huán)境行政執(zhí)法的特點(diǎn)已經(jīng)超出了傳統(tǒng)行政執(zhí)法的要求，不再是僅僅依照法律條文生搬硬套，僵硬地執(zhí)行法律，而是要求執(zhí)法者發(fā)揮出一定的主觀能動(dòng)性，盡力采取多種綜合性手段，對(duì)環(huán)境問題實(shí)行高度多元化的應(yīng)對(duì)。有日本學(xué)者指出：與古典的作為秩序法的行政法相比，環(huán)境行政法是授權(quán)給執(zhí)行者制定計(jì)劃，設(shè)定未來的目標(biāo)，為了達(dá)成目標(biāo)，要求綜合性使用各種行政手段。葉俊榮教授也指出：在法律的執(zhí)行上，執(zhí)法人員應(yīng)逐漸走向細(xì)膩的環(huán)境管理，而非單純機(jī)械式的執(zhí)法，充分運(yùn)用各種執(zhí)行工具與資源，作最佳的選擇執(zhí)行。由于法律本身具有局限性，不可能對(duì)所有的環(huán)境問題做出艦定，同時(shí)隨著科技的發(fā)展，社會(huì)生活水平的提高，新的環(huán)境問題不斷出現(xiàn)，環(huán)境違法案件的類型不斷增多并呈現(xiàn)多樣化的趨勢。當(dāng)法律出現(xiàn)空缺時(shí)，傳統(tǒng)環(huán)境行政手段無法應(yīng)對(duì)，但環(huán)境非強(qiáng)制行政行為卻可以面對(duì)各種各樣的環(huán)境問題作出及時(shí)處理和靈活應(yīng)對(duì)。

解決環(huán)境問題既要解決原有的環(huán)境問題，同時(shí)必須防止新問題的產(chǎn)生，傳統(tǒng)強(qiáng)制性環(huán)境行政管理手段無法實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，行政指導(dǎo)等環(huán)境非強(qiáng)制性行政行為則通過利益誘導(dǎo)機(jī)制使得相對(duì)人將環(huán)境利益轉(zhuǎn)化成自身利益，為追求利益最大化，必將調(diào)動(dòng)一切積極性避免新的環(huán)境問題的產(chǎn)生。同時(shí)，尚處于萌芽狀態(tài)危害還沒有發(fā)生或影響不大的環(huán)境問題可以通過行政指導(dǎo)等非強(qiáng)制性行政行為手段得到治理。“勿以惡小而為之，勿以善小而不為”，尚處于萌芽狀態(tài)或影響不大的環(huán)境問題如果得不到及時(shí)治理終將