新制度經濟學視角下中國農村土地資源的共享機制研究

張英杰+林佳明+楊秀娟

摘要：文章將以新制度經濟學的分析框架為基礎，貫穿經濟制度演變的發展脈絡，縱向比較分析具有代表性的農業用地制度，尤其是新中國成立以來的農村土地政策，通過對制度政策的經濟學分析來探討農村土地資源在區域內共享和流轉的可行性及其有效性的制度安排。

關鍵詞：農村土地資源；共享機制；制度變遷；契約規則

中圖分類號：F321?；?；?；?；文獻標識碼：A?；?；?；?；文章編號：1009-2374（2014）18-0001-06

1概述

土地作為大自然賦予人類最根本的物質生產資料，從自然屬性來看，所有權應歸屬于全體人類，但是隨著人類社會的發展，出于維護自身利益的需要，割據及占領屬地的現象日趨普遍。從最初的部落領地到諸侯割據再到國家的產生，都是通過一系列的法令條文或風俗習慣等意識形態方式將土地的所有權“制度化”。但是制度的確立并不完美，路徑依賴的慣性決定了現實的土地制度總有不適應經濟發展的阻力，“強力占領”與“人民意志”之間的矛盾循環往復處于激化與緩和之間，關于制度變遷的改革也隨著朝代的更替不斷進行，關于土地的所有權歸屬、流轉方式、分成租佃比例等問題一直是歷朝歷代制度改革的重點。通過對歷史上農地制度的變遷，文章期望探索現階段實現農地資源共享制度的演化路徑。

在制度經濟學的理論研究框架中，科斯率先使用制度經濟學的理論框架研究社會問題，首先提出產權的經濟學解釋；德姆塞茨進一步認為，產權的清楚界定，約束了利益相關者的權利范圍；以“所有”為法律保障的交易行為的有效進行，需要契約規則的約束。然而威廉姆森、張五常等人發現由于人的有限理性和市場信息的不對稱，交易費用成為以“制度”引導“行為”的

關鍵。

就國內情況，圍繞農地展開的研究主要集中在確權、流轉方式和制度分析這些方面：周其仁提議，實現農地資源共享需要以確權為基礎，而確權需要國家法律政策的保障；姚洋實證了地權穩定對農戶長期投資的正面影響，進一步證實確權的重要性；從流轉方式來看，劉莉君認為股份合作和土地信托流轉模式績效較高，即市場化程度相對較高的流轉模式產生的綜合績效更好。趙敏認為只有良性流轉，才能實現農村集體組織向市場化經濟主體的轉變；綜合各個階段的政策特征，吳郁玲認為土地流轉制度的形成是誘致性制度變遷；朱光華、李海偉認為現實經濟中制度變遷的供求雙方錯位，間接增加了變遷的交易成本，要想實現經濟效率的提高，在制度變遷過程中必須更多地了解土地流轉雙方的訴求，打破利益集團對變遷主導權的壟斷。在改革思路上，蔡繼明提出先存量，后增量，逐步改革國有土地所有制，實現中央和地方分級所有。董超華借用政治系統分析理論認為，當前我國政治權力對于農民土地所有權束縛過多，應強化市場的資源配置作用。

綜上，關于農地的研究從產權歸屬、流轉方式、流轉效率等方面展開得很豐富，但從整體上把握去研究農地資源是否可以像其他公共資源一樣共享的卻很少；圍繞制度變遷理論提出目前農地制度“短板”的很多，但是從制度制定者與服從者直接的協調關系上研究的不多。因此，文章將圍繞以下問題展開討論：農地資源共享制度的本質是什么？在農地資源共享制度變遷過程中皇權或政府作用邊界如何？農地資源共享制度采用合約規則還是市場規則來實現資源的共享更有效？

2農村土地資源共享的制度經濟學解釋

2.1農地和農地制度的含義

根據《土地管理法》，農地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。

農地制度指包括農地所有制度、農地使用制度、農地流轉制度和農地國家管理制度在內的經濟關系和法律關系的總和。從所有制度來看，目前我國農村土地歸村民集體所有；從使用制度來看，農地的使用權歸屬于承包責任制下的農戶；從流轉制度來看，農地的流轉有契約保障和相關法律條文的約束。

2.2農村土地資源共享的解釋

簡單來說，資源共享是一種利益交換行為，即通過資源的產權讓渡實現交換行為主體的利益最大化。從廣義角度，資源共享更可以理解成資源所有者擴大資源正外部性的覆蓋范圍，在不影響既得利益的條件下實現資源優化配置以及內在價值的利益最大化，而不考究資源的產權歸屬。從這一角度來看，現階段的農村土地資源共享主要可以從以下四個方面來解釋：一是農村閑置耕地的流轉，實行集約化經營，即實現農村土地在農民手中的共享（為了與區域化的資源共享相區分，這里的農村土地流轉并不局限于村落的地理約束，可以是其他地區的農民來承租）；二是農地的商業化、市場化運營，實現農地使用目的的轉換，即實現農村土地在農業生產和工商業生產之間的共享；三是農地的區域化共享，即目前大力發展的新型農村專業合作社模式，推行社內成員的土地集約化、規模化合作經營，實現農村土地區域化的資源共享；四是延伸開來的農地附屬資源的共享，譬如水利設施、基礎農業工具（播種、收割）、土地肥料等等。當然，如果從古代農地制度說起，農地資源共享的范圍應該更大，除上述之外，還應包括家戶的協作生產、地主雇用佃農的有償勞動、農戶將荒地開墾為自耕地等等。

2.3制度變遷及契約規則

（1）制度變遷理論。諾思認為，“制度的非均衡會造成制度變遷的可能，新制度能否實現取決于不同社會主體的博弈。”從新經濟史學出發的觀點認為，制度變遷是指制度的替代、轉換和交易過程，有效的制度變遷構成了經濟長期增長的源泉。就導致制度變遷的成因來看，既有政治性、軍事性、社會性乃至觀念性的外生變量，也有制度內部行為主體利益矛盾爆發的內部變遷。根據權力主體在制度變遷中所起的作用不同，可以分為自上而下式的強制性變遷和自下而上式的誘致性變遷。

（2）路徑依賴理論。路徑依賴是與數學和物理學有關的概念，與混沌理論有關。基于制度變遷的路徑依賴理論認為，人們過去的選擇決定了他們現在可能的選擇。諾思認為制度變遷中的路徑依賴是基于各個國家的文化和政治積累不同。薩格登、青木昌彥認為，制度變遷中的路徑依賴反映了經濟參與者的有限理性和對環境的不確定性。打破路徑依賴的“鎖定”屬性，是改變制度效率的有效手段。

（3）契約理論。以威廉姆森為代表交易成本經濟學認為，契約可以成為分析交易的最基本的方法，一切經濟關系問題都可以轉化為契約問題并用契約方法來解釋，任何交易總是或明或暗地在一定的契約關系中進行的。而“契約”作為交易達成的制度保障，既受約束于交易對象的屬性，又為交易的實施提供了保障措施。

按照威廉姆森的契約類型和規制結構，有效的規制制定應該根據資源的交易頻率和投資特征兩方面因素來決定，見表1：

表1契約計劃表

資產投資特征

非專用型 混合型 專用型

交易頻率 偶然 市場規制（古典合約） 三邊規制（新古典合約）

重復 雙邊規制 一體化規制

（關系 合約）

從制度變遷的慣性來看，研究前期的制度安排，對于下一階段的制度選擇具有重要作用，不僅涉及到農村土地制度的改革問題，還涉及到城市規劃征地、房地產市場發展等許多方面，對于中國經濟發展具有很強的指導意義。

3中國農村土地資源共享的制度沿革及其比較分析

自有史料記載以來，農業生產一直是中國經濟發展的支柱，關于土地制度的改革也是各朝各代經濟政策的重中之重，從秦朝統一六國，建立第一個真正意義上的“國家”以來，關于農業用地的所有權開始束縛在國家所有的框架下，國家的領地邊界決定了農業用地的最大限度，關于農業用地的使用權交易，隨著朝代的更替也差別迥異，伴隨著大地主、大官僚階級的逐步壯大，土地的私有性質逐漸顯現，農民迫切要求土地的愿望強力推進了封建土地制度的瓦解，“均田”、“國有”的思想深入人心。新中國建立以來，針對農民的訴求，進行了短暫的土地私有制過渡，但最終還是回歸到國家所有制。

3.1第一階段：中國古代農地制度

從部落聯盟共同耕作的原始社會末期開始，古代中國的農地制度經歷了長達五千多年的“兼并”與“反兼并”的變革歷史。以下將簡述兩種典型的農地制度來說明中國古代農地資源共享的機制：一種是以農地原始公有為代表的井田制，另一種是以農地私有為代表的租佃制。

井田制是夏商周時期主要土地制度形式，《孟子·滕文公》中對井田制描述如下：“方里而井，井九百畝。其中為公田，八家皆百畝，同養公田。公事畢，然后敢治私事，所以別野人也。”在井田制下，農地產權歸于王室貴族占有，農民只有使用權，兩權分離下的農地資源共享的本質是“均地安民”，即向所有百姓平均分配土地，并以此通過農奴勞動和貢賦換取領主提供“公共物品”的契約來約束領主和農奴的權利義務。當然，資源共享的空間范圍是以領主所能提供“公共物品”的覆蓋范圍為限。

公田是王權強力規定下的農奴無償勞動，而私田是一定年限內的收益共享，除了強制勞動外，農奴還不得轉讓私田，即僅占有農地的使用權。在某種程度上。不發達的市場交易使得這一非制度形式的習俗得以維持，而契約規則相對穩定下的產權特征又使得井田制在這一時期的經濟組織形式中占據主導地位并提高了當時土地規模經營的效率。

但是，隨著人口的增長以及市場交易的頻繁，人多地少的矛盾逐漸顯現。對農奴來說勞動力報酬遞減的壓力迫使其要求領主改變契約規則，同時領主也希望調整領地邊界、擴大收入規模。雙方博弈的結果使得農奴對領主的人身依附關系轉變為佃農對地主的租佃關系，無償的勞動服務轉變為產品租金或貨幣租金支付，農地原始公有制逐漸向私有制演變。

租佃制始于秦漢，發展于唐宋，盛行于明清，并伴隨著農地所有權與使用權的分離以契約化的形式逐步發展。在租佃制下，地主是農地的產權主體卻不是勞動主體，佃農請求地主讓渡農田的使用權并按照契約規定定期向地主交租。這一階段農地資源共享的本質是兩權分離下的市場化流轉，即流轉是在契約規定下自發進行。按照歷史發展的順序，契約規則先后出現分成租約、定額租約、工資制租約和永佃制租約，市場化程度逐漸加強。由于封建社會基本上不存在完全競爭的土地—勞動力市場（勞動力在多數是過剩的），所以契約的達成僅在部分程度上接受市場調節，雙方權利地位的懸殊使得契約幾乎完全由所有者設定，佃農的勞動幾乎完全由所有者強制。盡管不同租約下佃農接受規則的交易成本有所不同，但相較于農地公有制而言，使用權與所有權的分離極大地提高了農民的剩余索取權，充分挖掘了閑置農地的利用價值，在更大程度上實現了農地資源的共享范圍的擴大。另外，根據社會資料記載和對影響地權結構選擇的因素分析發現，租佃制往往比自耕農更有效率，同時證實了契約共享下資源利用的有效性。

當然，從所有制角度，我國古代農地制度其實先后經歷了農地原始公有制、國有制、農地地國有制與私有制并行的歷史階段，所有權與使用權逐漸分離，農地流轉的市場化程度逐漸提高；從農地資源共享制度的演變，農地流轉交易方式有逐漸向市場化過渡的趨勢；從經濟績效角度，契約規定下的公有制向私有制演變，確實有提高經濟效率和增加經濟總量的作用，并且契約規定下的農地使用權越穩定，對于農業生產的激勵作用越大。

3.2第二階段：近代農地制度

鴉片戰爭之后，中國封建社會逐步淪為半殖民地半封建社會，中國的農地制度隨著政治制度的變化而產生較大變化。內外壓迫下的農民起義此起彼伏，以洪秀全為代表的太平天國運動提出“耕者有其田”的土地制度，試圖徹底廢除地主階級的土地所有制。這一階段農地資源共享的本質是“天下大同”，根據《天朝田畝制度》規定，全體農民按年齡段劃分統一享有農地資源共享的權利，并以國家法律形式充分賦予農民對于農地的所有、使用、占有、收益和分配權。農戶個體經營獨立且自主，農地交易流轉由“天國”法律保障實施，制定的契約規則也是在國家法律保障下的市場化運營。

但是，農地絕對公有制的大同思想破壞了原有的農地制度格局，狹隘的小農主義思想束縛了公有制發揮效力，落后的生產力與超前制度的矛盾激化了“均田”主義的破產。

基于農民對于耕地的迫切需求，之后的土地改革都將“耕者有其田”作為吸引農民支持的手段。辛亥革命后，孫中山提出“土地國有，平均地權”的思想，同樣將農地的產權歸屬于農民，實現了農地資源在全國范圍內的全民所有，并通過《中華民國臨時約法》的形式保障了農民土地所有權的有效性，同時按照國民政府《土地法》的規定，農民所有的農地可以根據市場價格流轉。但是法律保護并沒有阻止官僚資本主義土地兼并的進程，反而被資本主義的土地制度搶占地位，貨幣地租的出現標志著我國部分土地租賃關系已經演化成為土地所有者和產業資本家共同剝削工人和農民的經濟關系。農地的所有者與使用者之間圍繞農地租賃關系便產生了不可調解的沖突。

從時代背景出發，近代的農地制度的作用主要在于穩定動蕩的政治局面，并沒有根據當時的經濟發展水平充分調研匹配；從經濟學角度，“耕者有其田”本是實現土地與勞動相結合，從而降低交易成本的一種有效形式，是促進社會經濟發展的工具。但是，資本主義萌芽的擾動破壞了農地共享制度本身的有效性；另外，從制度變遷角度，跨越時代特征的農地制度并不一定能促進經濟發展，循序漸進的改革才能因地制宜，有根有據。

3.3第三階段：現代農地制度

新中國成立以后，我國農地制度經歷了三個階段發展和改革。第一個階段是建國初期的1949～1953年土地改革，完成了從中國社會歷時幾千年的封建土地所有制向農民土地所有制的轉變。但事實上，根據《中華人民共和國土地改革法》，所謂的“農民土地所有制”，并不是一種土地私有權制度，而是在農民所有制下所實行的土地使用權制度，農地產權還在國家。這一階段農地資源共享的本質是“勞動互助”，即解放出來的貧農雖然擁有土地，但并不具備農業生產經營的工具和資金，只能依賴于互助合。貧農互助關系的維系完全建立在雙方的關系合約之上，政府的作用只是保護和鼓勵農民個體經營的積極性。雖然富農經濟依然存在，據統計數據顯示，1949～1952年的農業總產值年均增長達到13.8%，糧食總產年均增長14.9%，其他農產品年均增長速度成倍增長。

第二個階段是從1958年開始的人民公社化運動，人民公社制度下，“農民土地所有制”變革為“土地集體所有制”，建立了一種土地國家所有制，農地集體經營只是這種國家所有制的實現形式。這一階段農地資源共享的本質是“政社合一、一大二公”，無論是農地還是農業生產工具、水利設施、肥料等等都由公社統一安排，社員合作的基礎是高度的關系合約，契約關系的維持則完全靠自覺。

圖11957～1978年農業基本情況圖

數據來源：農業部政策法規司、國家統計局農村司：《中國農村40年》，中原農民出版社1989年版，第

132頁。

雖然“公有制”是農地資源共享的最高階段，但值得反思的是這一制度并不適應當時的生產力發展水平，據資料顯示，從1957～1978年20年間，農民人均收入從87.57元僅增加到151.79元，年均增長僅3元，而且幾乎全部來自集體分配收入；以1957年為基期，農作物總產值年均增長幅度僅為4.15%。

從制度經濟學的角度分析，農地集體所有制的弊端在于契約不完全和高昂的交易成本。一方面表現在委托-代理機制的失效，即產權的弱化（產權殘缺）所引致的剩余合約和剩余享有缺乏激勵，人民公社將生產監管的任務下放給生產隊，卻沒有授予生產隊對于農業生產資料的所有、占有、支配和使用權，架空了生產隊激發農民生產積極性的作用，同時還要花費巨額成本監督社員出工勞動；另一方面表現在生產隊內部的“搭便車”問題。對于全民所有的農地資源，生產隊內成員集體勞作，勞動成果卻要平均分配，理性人都有不勞而獲的思想，降低了集體組織的工作效率。林毅夫從博弈論的角度解釋，組織形式的這種轉變使一個合作社的性質從一個重復博弈變為一次性博弈。生產之所以會滑坡，是由于一個合作社的成功最終取決于一個自我實施的協議，在這一協議下每個成員都允諾對他自己進行管束，然而在一次性博弈中，一個自我強制實行的協議是無法維持的。

盡管第二階段土地改革的初衷很好，但此次制度變遷的過程并不符合當時的經濟發展水平，沒有契約或者市場條件的約束，使得共享土地資源這一制度本身的有效性難以發揮作用，反映到宏觀經濟上必然是總量的下滑和增長速度的下降。

第三個階段從1978年改革開放開始，從1979年到1984年，家庭聯產承包責任制初步推行，土地制度變“農地集體經營”為“家庭獨立經營”，是建國后第一次實現農地所有權與使用權的分離，盡管農地的所有權仍歸屬于國家但國家政策上的農地轉包合法化為土地經營權的流轉奠定了堅實的基礎。這一階段的農村土地制度特征可以歸結為“兩權分離”；農地資源共享的本質是提高農民生產積極性，提高農業生產率；圍繞農地流轉建立起來的契約關系由村集體和承包戶雙邊規制。從經濟績效上，1984年與1978年相比，農業總產值以不變價計算增加了42.23%。對要素貢獻的分解表明（見表2），投入增加對農業總產值增長的貢獻為45.79%，效率提高的貢獻為48.64%，技術進步因素占5.57%。在諸多促進農業增長的因素中，制度變革對增長的貢獻作用最為顯著，達到46.89%。

表2制度變革對農業增長的貢獻

生產函數法 1978～

1984年 供給反應函數法 1978～

1984年

投入 45.79 市場相對價格 -0.76

土地 -1.75 收購相對價格 15.98

勞動 4.52

資本 10.82 時間趨勢 29.84

化肥 32.2

生產率 48.64

家庭承包制 46.89 家庭承包制 42.2

復種指數 -1.94

非糧食作物比例 3.69

殘差 5.57 殘差 12.74

總計 100 總計 100

數據來源：林毅夫：制度、技術與中國農業發展，2008。

1985年之后，關于農地制度的演變主要是圍繞以“家庭承包經營”為基礎的經營權擴大以及流轉方式的多樣化為中心，表現在契約關系上就是資源共享的行政性指令的日趨完善和權益分享的清晰化。另一方面，依靠法律規定的農地制度必有疏漏，具體來說，從產權角度，改革開放以來的“兩權分離”制度及土地管理制度，終究沒有明確劃分農地集體所有制（這種特定的產權模式）下土地收益的分配結構，法律條文的缺位，為國家權利的介入提供了可能；從交易成本角度，以土地承包經營權為主要內容的農地制度的建立，并沒有從根本上提高農民的產權地位，農地資源共享基于行政而非市場的契約關系，缺乏穩定性和安全性，無形中增加了農民的投資成本；在共享方式上，農戶間直接式流轉模式的低效和政府參與的間接式流轉模式可能產生的腐敗都導致農村土地流轉的交易成本很高，催促著共享方式能向規模化、專業化的市場性交易轉變。