檢察機關在民事公益訴訟中的角色分析

趙 嵩

(河南大學，河南 開封 475001)

引言

2009年7月，浙江省嘉興市南湖區人民檢察院和南湖區環保局根據相關法律條文和精神，聯合制定《關于環境保護公益訴訟的若干意見》，規定檢察機關對環境污染案件可以按照檢察機關辦理民事督促起訴的相關規定，根據不同的情形作出支持起訴、督促起訴和提起環境公益訴訟。實踐中存在檢察機關提起公益訴訟的例子，但是理論界關于檢察機關能否作為公益訴訟的原告存在爭議。筆者認為檢察機關不宜作為公益訴訟的原告。

一、檢察機關不適宜提起民事公益訴訟

民事公益訴訟是指法律規定的機關和團體為了維護公共利益而提起的民事訴訟。民事公益訴訟在當事人制度、訴權理論、訴的利益等方面對傳統訴訟提出了挑戰。學界對這種特殊訴訟的提起主體有很大爭議。有很多學者贊成檢察機關提起民事公益訴訟，也有學者則不贊成。有學者提出既然檢察機關可以提起刑事訴訟，為什么就不能代表公益提起民事、行政訴訟?［1］筆者認為可以從民事公益訴訟與刑事公訴的目的來分析檢察機關能否提起，在分析過程中試圖說明公共利益與國家利益的不同，并通過法律條文的有關描述來加以佐證，最終得出檢察機關不適宜作為民事公益訴訟的原告的結論。

(一)刑事公訴實質為維護統治秩序

檢察機關在刑事領域提起公訴是為了通過懲罰犯罪來恢復被侵害的統治秩序，這無疑是統治階級為避免“同態復仇”所做的最為嚴厲和謹慎的程序選擇。刑事訴訟固然有自己獨立的價值功能，而由于程序法的內容離不開實體法的支撐，因此，在某種意義上刑法的規定也決定了刑事訴訟制度設置的目的。刑法反映統治階級意志的本質決定了立法者在決定是否以及如何將一行為規定為犯罪時，不只是從該行為對社會的客觀危害角度去考慮，而必須同時充分顧及維護現行統治關系的需要，即在決定將某些具有社會危害性的行為規定為犯罪時，必須考慮到這種規定是否有利于表達實現當下的統治意志和實現現實政治意圖［2］。檢察機關參與訴訟更深的意義在于國家自身對于統治秩序的維護，而不是大多數學者所主張的為公共利益而戰。我國1996年以來的以“國家－被告人”關系為中心的刑事訴訟司法改革，在一定程度上忽視了刑事被害人的權益。國家壟斷了使用暴力懲罰犯罪的權力，一定程度上忽略了被害人的利益，這樣會造成國家本位的秩序價值的過分擴張，被害人個人本位的自由價值的過分萎縮。

(二)公共利益與國家利益是不相同的

檢察機關提起刑事公訴是為了保護國家利益，如果國家利益與公共利益一致時，檢察機關提起民事公益訴訟也就順理成章了。事實上兩者是不一樣的，到底什么是公共利益?公共利益是相對于私人利益而言的，它是一個彈性的概念，在立法上還比較模糊。公共利益這一概念最特別之處在于其不確定性，是典型的不確定法律概念。這種不確定性，可以表現在其利益內容的不確定性及受益對象的不確定性兩個方面［3］。“公共利益”由“公共”和“利益”兩部分組成。關于公共的判斷標準有三種，第一種是以地域為標準，即以某一地區內大多數人為公共。第二種是以人數為標準，公共利益是一個不確定多數人之利益，這個不確定多數人則為公共的含義。第三種是近年來德國學者以“某圈子之人”來反面定義“公共”。所謂“某圈子之人”是指某一狹窄范圍內的團體;或者是因地方、職業、宗教信仰等因素的不同而劃定的某種“圈子”，其成員人數經常為少數，而且具有一定的隔離性。第三種定義方式即從“某圈子”的反面來界定“公共”，由此我們可以得出“公共”具有非隔離性，即在隔離的某圈子中的人們可以自由進入某圈子之外的范圍內，同時“公共”又為該范圍內一定程度上的多數。

公共利益和國家利益可以在“公共”和“利益”上區分。筆者傾向于采納第三種標準來界定公共利益。由于“圈子之人”的非排他，該“圈子”是流動的，因此少數是相對的，“公共”則也是相對的。有學者認為“某圈子”實際上是可大可小的，這種圈子最小是一個單個的個人，然后逐漸地向外擴展，根據個人與其他人之間的不同的聯系，從而形成一個許多同心圓相互交錯的圖像［4］。這樣的同心圓的邊界在哪，應以一國為邊界。國家利益是最大的同心圓，而公共利益由于“圈子”的伸縮可大可小，則是包涵國家這個圈子，當然還有除國家之外的其他圈子。從這一層面可以得出，公共利益是國家利益的上位概念。《中華人民共和國刑法》第二十條第一款規定:“為了使國家、公共利益、本人或者他人的人身、財產和其他權利免受正在進行的不法侵害，而采取的制止不法侵害的行為，對不法侵害人造成損害的，屬于正當防衛，不負刑事責任。”可以看出立法者是把國家利益和公共利益區分開的。馬克思強調了國家利益的階級屬性。我們認為國家利益首先是統治階級利益的體現，其對內可以分為國家的政治利益、經濟利益、文化利益，對外則著眼于國家的安全利益，并涉及國內的政治、經濟、文化利益的延伸。在“利益”上大多數學者認為公共利益和國家利益的最大區別是“階級性”。從《民事訴訟法》第二百零八條第一款規定“調解書損害國家利益、社會公共利益的”可以看出，“國家利益”與“社會公共利益”在民事訴訟法上也是作區別對待的。

一方面，立法上對國家公權力是比較克制的，行政法是控權法可見一斑。公權力一般不介入現實生活，除非有必要。當其他主體提起民事公益訴訟時，具有行政和司法色彩的檢察機關在公共利益維護上不應直接作為原告提起。在國家利益受損害時，檢察機關則責無旁貸。另一方面，檢察機關作為原告對公共利益的保護也是心有余而力不足。在刑事公訴中檢察機關往往可能會忽視受害人的利益，受害人往往流血又流淚，那么在民事公益訴訟中也是有可能出現不能兼顧個人利益而造成對案件中特定受害人保護不周的問題。同時民事公益訴訟的案件大都具有技術性，并且需要大量人力物力，檢察機關也是難以妥善處理。因此，檢察機關可以作為維護國家利益之訴的原告，而不適宜作為維護公共利益之訴的原告。

二、檢察機關在民事公益訴訟中的角色

檢察機關不能作為原告，并不代表其在民事公益訴訟中無所作為。首先要從檢察機關自身的權力屬性著手分析，看看檢察機關能干什么?有學者認為，我國的人民檢察制度是由人民代表大會制度決定和產生的一項法律監督制度。在人民代表制度下，法律監督職能從其他國家職能中徹底分離與專門化。因此，檢察權來自于統一的國家權力，是與國家的行政權、審判權相并列的一種獨立的權力。有學者認為我國檢察權應當包括有限的(職務犯罪)偵查權、完整的(刑事、民事、行政)公訴權和完善的(立案、偵查監督、不起訴、訴訟監督、刑罰執行)監督權。有學者認為，我國檢察權主要包括法律監督權和公訴權。也有學者認為檢察機關法律監督權包括公訴權、職務犯罪偵查權、逮捕權、訴訟監督權。第一種觀點認為檢察權必然包括完整的公訴權(包括與此相關的特定的偵查權)與普遍的訴訟監督權。就公訴權與狹義的訴訟監督權而言，兩者是平行關系，就公訴權與廣義的法律監督權而言，兩者是包含關系。第二種觀點是對法律監督權做狹義理解的。第三種觀點是做廣義理解的。為什么學者要作廣義和狹義的區分，原因在于法律監督權和公訴權是不兼容的。上述觀點都肯定檢察權應包含公訴權，不同在于是否把公訴權放置于法律監督權的權能空間之內。上文已經排除檢察機關發揮公訴職能作為原告，因此其在民事公益訴訟中可以發揮其狹義的法律監督職能。可是民事公益訴訟需要檢察機關監督嗎?

民事公益訴訟迫切地需要檢察監督。民事公益訴訟裁判在既判力擴張方面也對傳統訴訟提出了挑戰。傳統訴訟主要是對于原告被告之間已經發生的具體糾紛的事后性解決，以確定法律上的權利、義務、責任的歸屬和內容。也即判決對特定的當事人有拘束力。而在民事公益訴訟中，所渉的訴之利益具有公共性，訴訟波及的范圍會比較廣。同時原告的訴求不僅是金錢給付，還有禁止一定行為，甚至是宣告一項政策。民事公益訴訟裁判的效力擴張至沒有參加到訴訟程序中但對訴訟標的具有相同利益的人，因此其保護的利益具有擴散性。基于此，司法會變得開放主動，法官擺脫簡單的“重塑”事實來進行法律判斷，同時兼顧一定意義的立法工作。民事公益訴訟中法官的“造法”、司法“能動”、裁判效力的擴張，能否讓當事人對法官具有信任感以及如何平衡復雜的利益格局便是公益訴訟最終能否勝任維護公共利益的關鍵。因此檢察機關需要進入民事公益訴訟，幫助并確保人民法院準確司法，提高裁判的科學性、公正性和可接受性，維護好公共利益。檢察機關在民事公益訴訟中的角色是什么，這關乎著檢察機關能干什么。

檢察機關能干什么需要深入訴訟結構中探尋。訴訟結構在民事公益訴訟中更多是被學者來論述檢察機關能否作為原告的。有學者認為檢察機關提起并參與訴訟有利于彌補原告方由于信息、技術等所造成的劣勢，平衡訴訟雙方的結構以達到“等腰三角”之結構。有學者認為我國目前檢察機關的性質主要是法律監督者，基于這種性質，一旦確立檢察機關提起民事公益訴訟的制度，勢必造成民事訴訟合理結構的失衡。關于訴訟結構，有“等腰三角”說(圖一)、“菱形”說(圖二)和“放射狀”說(圖三)。肯定檢察機關作為原告的和否定的都認為存在“等腰三角”的訴訟結構。這是一種理想狀況，先假設有這一狀況，“肯定方”認為檢察機關提升原告或者不會形成超然地位，那么當法院和原告站在同一陣營時，檢察機關的介入是否會打破這一平衡呢?“否定方”則認為檢察機關作為公權力的代表進入訴訟勢必會影響公平，導致天平之傾斜。想要解決能干什么以及再次論證檢察機關不適宜作為原告就需要先知道訴訟結構是什么類型的。

圖一

圖二

圖三

“等腰三角”揭示了法官和雙方當事人之間所形成的一種訴訟局面或訴訟形式，在這種訴訟格局中，法院或法官居中，處在不偏不倚的位置，和雙方當事人保持等距離，法官處在上方，雙方當事人處在下方的兩端。“菱形結構”說是對“等腰三角”說的發展。當檢察機關進入到訴訟中會影響“等腰三角”，引起某種變異。對此有學者提出了“菱形”說。簡單說來就是兩個等腰三角，上面還是典型的“等腰三角”，下面檢察機關與在中間的法院對應，同時檢察機關也與處在兩端的雙方當事人連在一起(圖二)。“菱形結構”很好地解決了檢察機關介入之后引起的不平衡。但是有學者認為菱形結構只是民事訴訟一審普通程序結構的應然狀態和靜止狀態，法院不可能總是與雙方保持等距離。事實是大多數情況下法院要么與原告方近些，要么與被告方接近些，由此得出檢察機關的監督只能是動態的。因而提出在訴訟中，充分發揮當事人主導作用和相互之間的協作互動，發揮法院、當事人相互之間協作互動和檢察機關檢察監督，以民事審判權和雙方當事人的訴權這三個權力(或權利)作用點構成一個平面，以檢察機關對這一平面上的三個權力(或權利)作用點進行及時、有效的動態監督為保障，其作用過程形成一個呈放射狀的立體幾何構圖，稱之為“放射狀”訴訟結構(圖三)。因此，“肯定檢察機關作為原告的”與“否定檢察機關作為原告的”所構建的“等腰三角結構”只是注重靜態意義的確定，沒有考慮到民事公益訴訟所要面對的多方動態以及不確定的利益主體。在“放射狀”的訴訟結構中檢察機關的作用非凡，但不適宜作為原告介入訴訟。

檢察機關是對訴訟進行全方位的監督，對原被告和法院應該動態協調，沒有絕對的靜止，只有相對的運動。檢察機關適宜以超然的“局外人”姿態來調適三者的關系。新《民事訴訟法》第十四條規定:“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督”。該條將檢察監督的客體由“審判”改為“訴訟”。檢察機關是否可以對參與訴訟的所有訴訟主體進行監督?筆者認為，由于民事公益訴訟裁判既判力擴張以及民事公益訴訟中公共利益與個人利益的交織，檢察機關應對所有的訴訟主體進行全方位的監督。譬如，《民事訴訟法》第十三條規定:“當事人有權在法律規定的范圍內處分自己的民事權利和訴訟權利”。但當事人的處分行為致使國家利益、公共利益、他人合法的利益遭受損害時檢察機關應予限制。至此，在民事公益訴訟中，雙方當事人應充分行使辯論權，使各自的利益訴求躍然鋪設在法官的面前，而法官應謹慎地考慮雙方當事人的利益，更應照顧到可確定的公共利益，通過對具體個案的處理，完善權利保護體系，同時檢察機關更應做好監督與協調，使民事公益訴訟發揮其應有的制度意義。

三、檢察機關在民事公益訴訟中的監督方式分析

立法上檢察監督的規定。《民事訴訟法》第十四條規定對訴訟活動實行法律監督。《民事訴訟法》第二百零八條第一款規定檢察機關對符合當事人申請再審的事由或者調解書損害國家利益、社會公共利益時，應當提出抗訴。《民事訴訟法》第二百零八條第二款、第三款規定人民檢察院向同級人民法院提出檢察建議以及《民事訴訟法》第二百零九條規定當事人可以向人民檢察院申請檢察建議。從立法上可以看出民事檢察的方式為抗訴和檢察建議。值得注意的是民事檢察權的行使不完全是不告不理，對于民事判決、裁定損害國家和社會公共利益的，或者法官有嚴重貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等違法行為的，檢察機關不應以當事人是否申請為前提。

民事公益訴訟抗訴的有關問題分析。既然一般民事訴訟中檢察機關可以對“調解書損害國家利益、社會公共利益”時提出抗訴，那么民事公益訴訟可不可以調解?檢察機關可不可以對民事公益訴訟提起抗訴?民事公益訴訟涉及公共利益，當事人處分自己的訴權不能侵犯公共利益，因此應對當事人的調解作嚴格限制。有學者提出減弱或取消檢察抗訴，筆者認為檢察機關可以對損害國家利益之訴提請抗訴，這應該是底線。前面已經分析應對公權力保持克制，雖然抗訴屬于檢察監督，可是在能夠給相關負有抗訴職能的組織以檢察建議的情況下，不能賦予檢察機關抗訴權。

民事公益訴訟檢察建議的有關問題分析。檢察建議方面的立法過于概括，需要予以細化。(1)支持起訴建議書。《民事訴訟法》第十五條規定:“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”民事支持起訴應作為民事督促起訴的前置程序。當有關機關故意不提起時，檢察機關通過民事支持起訴的途徑幫助利益受損人依法維護自身的合法權益。檢察機關在什么情況下、以什么形式來支持起訴，需要立法進行細化。檢察機關作為公權力的代表支持起訴應以謙抑為原則，窮盡其他途徑。民事公益訴訟往往會取證難，檢察機關可以支持調取證據。(2)督促起訴建議書。民事公益訴訟應確立督促起訴程序。公共利益看似強大實則孱弱。由于公共利益主體的不特定，所以人們更習慣“搭便車”而自身提起訴訟的積極性不夠，同時國家機關往往怠于訴諸司法，更傾向于一罰了事。法律規定有關機關提起公益訴訟，可是如果相關機關不提起，檢察機關可以提出督促起訴的檢察建議。督促起訴應明確督促的對象，督促對象不宜擴大，應為法律規定的有起訴權的行政機關。還有督促的時間，法律規定一定合理的期限過后仍不起訴時，檢察機關可以向該行政機關的上一級作出“調查”建議書，不宜重復提起督促起訴建議書。另外可以規定檢察機關巡視制度，以便更好維護公共利益。可是如果通過督促起訴，相關機關仍不提起民事公益訴訟，就有必要建立相關懲戒措施。立法上可以規定，檢察機關向該行政機關的上一級提出“調查”建議書:上一級行政機關在法定期間不受理、不處理時，利害關系人可以提起行政訴訟;如果確認“無正當理由不提起”，可對相關責任人予以行政處分，利害關系人對處分不服時可以提起行政訴訟。

結語

中國正處于轉型期，社會矛盾日益紛繁復雜，一些經營者通過違法手段獲得遠遠高于其在合法經營之內的利益，而管理者也可能由于種種原因存在監管不力的問題。為了使社會公共利益免受侵害，人們亟須構建和完善民事公益訴訟制度。而民事公益訴訟裁判既判力的擴張更是有可能帶來民眾對司法的不信任，這就要建立有關制度來促使檢察機關有效幫助人民法院正確行使職權以及切實樹立司法權威，最終達致司法公正，更好維護公共利益。

［1］陳磊．檢察機關民事公益訴訟主體資格之提倡［J］．人民司法，2013，(1)．

［2］張遠煌．犯罪學原理［M］．北京:法律出版社，2008:35．

［3］陳新民．德國公法學基礎理論(上)［M］．濟南:山東人民出版社，2001:182．

［4］胡錦光，王鍇．論公共利益概念的界定［J］．法學論壇，2005，(5)．