以縣域城鎮化為重點讓農民工就地市民化

楊柳

經濟學博士、博士后，四川省社會科學院金融與財貿經濟研究所副所長、研究員，四川省有突出貢獻的優秀專家。主要研究方向：區域經濟、產業經濟、文化產業。

城鎮化是我國經濟發展的長期戰略方向和攻關要點。我國城鎮化進程中的問題是受到城鄉失衡的現實所影響的，城市的公共服務供給不足，不僅難以維持農業人口的轉化，同時加劇了農村社會網絡的崩潰。因此，城鎮化工作應轉向縣域的城鎮化，而這也是城鎮化工作的重點和難點所在。解決的關鍵需要在縣域實施就地市民化，包括縣域文化符號化、本土產業根植化、傳統農業現代化、流轉土地效率化等一系列措施。

城鎮化進程問題的核心

在于城鄉失衡

2012年我國城鎮化率達52.27%，宣告我國城鎮化進程邁入一個新的階段，并預示著城鎮化工作的進行將繼續作為擴大內需方針之下我國社會經濟發展的重要推動力量。然而，隨著這項工作的推動，擔負著統籌城鄉使命的城鎮化進程受到了城鄉失衡的阻礙，并構成了當前城鎮化進程中的核心問題。如果城鄉不是失衡的，農業人口向城市的涌動和轉化就無從談起，但如果城鄉是失衡的，那么，必然在農業人口流動給城市帶來壓力和給農村帶來空虛的過程中，表現出一系列現象：

城市病困擾并加劇蔓延。交通擁堵、空氣污染等典型城市病癥已不再是大城市的專利，這一現象已逐漸開始向二三線城市擴散。城鎮化帶來了相對更加充足的勞動力，滿足了城市擴張和城鄉互動的勞動力要素需求，也向城鎮的交通、醫療、教育、文化等公共服務供給能力提出嚴峻挑戰。在產業集聚形成規模經濟的同時，也伴隨著城市人口急劇增加所帶來的規模化經濟，如治安壓力、環境污染、交通擁堵、失業增加等，霧霾天氣、擇校費用、打車困難、“周末夫妻”等皆是例證。

農村人口持續流動難以為繼。一方面，城市病的存在以及部分地區現行的外來人口歧視待遇，事實上削弱甚至抵消了由收入差距而引致的遷入動機，使得農村人口難以真正地獲得市民身份并實質性地轉化為城鎮人口，而不斷地在遷入與遷出中徘徊和搖擺。另一方面，農村人口因教育文化背景以及住房條件等差異，在城鎮中獲得的可支配收入普遍比城鎮人口更低，尋求的崗位種類和晉升渠道也不如城鎮人口理想，兩極分化的情形沒有本質改變，要么“拿城市的工資回老家去消費”，要么在“城中村”甚至貧民窟中艱難蝸居。這不僅不利于城市建設的升級改造，也會在特殊時間形成脈沖性需求，從而造成社會資源供給壓力，如春運時期的民工潮。

農村原有社會網絡土崩瓦解。不同于城鎮居民子女與父母分居，農民進城所形成的分居通常是為了增強家庭的收入能力，而非具有了完整職能從父母家庭中獨立出來。這種家庭的分離更像是一種分裂。城鄉之間，不僅有夫妻分居，更有老無所養、幼無所依的留守老人和兒童。在城市中，商品房取代房屋繼承和現代企業內部的私密性，破壞了原有鄉村社會中普遍存在的社會網絡體系；在農村，家庭成員的異地分居則疏遠了親子關系，增加了家庭內部的溝通成本，也為分居者自身帶來額外的負擔，既無法回到家鄉，又難以融入城鎮，從而陷入了社會關系的孤立狀態。

城鎮化工作的重難點

在于縣域城鎮化

當前城鎮化進程中，由于農村生活條件差、收入水平低推動農民非農就業；城市工業、服務業發展，創造就業機會拉動農民進城務工。推力大于拉力產生城市平民窟，拉力大于推力產生民工荒，此消彼長。在城鎮化率數據增長的同時，如何令城鎮化質與量并駕齊驅而不構成短板，已經成為不可忽視的問題。另一方面，城鎮化進程中，城市提高和改善公共服務供給的能力不斷受到考驗，城市建設在政府財政預算約束下的可持續性也存在風險。而縣域城鎮化在當前情況下已然成為城鎮化進程的重點與難點所在。

縣域城鎮化是當前城鎮化工作的重點。首先，城鎮化率較高的地區已形成既有的城市形態，如街道分布、房屋密度等。到2030年，城鎮化率將達70%，全國應有3億農村人口轉移到城市，這會給現有大城市造成難以承受的壓力。相比之下，欠發達縣域地區的城鎮化顯然更加具有邊際效率。而且，縣域城鎮化在某種意義上幾乎是重新打造一個城市，能夠突破舊有的城市形態，形成嶄新的特色城市文化，避免城市的重復建設和產業扎堆發展帶來的產能過剩。其次，轉向縣域城鎮化不僅能夠促進發達城市的產業升級過程，也能通過承接產業轉移促進自身的發展。另外，縣域城鎮化能夠減輕發達城市的城市病問題，通過人口的回流降低城市失業，同時修復原有的社會關系和扶植本地產業，并提高縣域社會治理水平。

縣域城鎮化是當前城鎮化工作的難點。當前，縣域地區普遍存在產業結構不合理，農業比重較高且缺乏現代農業的生產技術和組織形式。落后的生產力鼓勵了地方發展的沖動，加之資金供給和人力資源方面的問題，難以扶植本地產業，縣域政府普遍依賴招商引資等方式促進本地城鎮化。一方面造成國土、水電、礦產等資源的賤價出讓和潛在的稅收損失，另一方面形成了環境與生態等方面的風險，同時還面臨著同質化建設而喪失本地特色的隱患。縣域城鎮化怎樣與大城市一樣，形成內生性增長的萌芽，是當前工作的困難所在。

提高縣域城鎮化水平的關鍵

在于就地市民化

進入城市的農業人口得到了高于農村的待遇，但難以獲得市民的身份；駐留農村的農業人口難以提高待遇，但保持村民的身份。城鎮化質量的提升，要求既要有市民的身份又要有市民的待遇。對于當前城鄉失衡的現實，不能繼續寄希望于農村向大城市“輸出”市民，而要在縣域內對農業人口就地市民化。為此提出以下政策建議：

縣域文化符號化。利用縣域本土獨特的文化資源，諸如民間風俗、人文景觀、傳統技藝等，形成差別化特色優勢，作為縣域符號保護和推廣，打造縣域名片，創造縣域品牌，不僅能夠增強縣域外部的知名度，也能加深居民內部的認同感，同時避免千篇一律的同質化建設和現代市場經濟對傳統文化造成的破壞和泯滅，走出一條集約、智能、綠色、低碳新型城鎮化道路。

本土產業根植化。扶植本土產業，培養本土雇主，降低外來企業對于政策優惠投機風險，增強本地企業繼續發展壯大的信心。對內外企業一視同仁，“既要芯片，又要薯片”，只要是適銷對路的現代企業，就是好企業。實施公平的市場競爭原則，優勝劣汰，盤活本地經濟，保證存量做優；積極支持本地企業擴大經營規模，開發新型先進產品，提升扶植力度以消除歧視性待遇差別，增進地方創新，鼓勵增量做大。通過本土產業的根植，吸引外出人口的回流，提升本地人口的待遇，改變靠輸血的歷史，形成自身造血功能，邁向內生性增長的軌道，再造一個新的產業城市。

傳統農業現代化。據統計，我國每年撂荒土地約7000個行政村，其糧食產量相當于中國進口糧食的總和。縣域城鎮化不是全面工業化，而是在保證糧食安全基礎上的城鎮化。土地紅線只是容器，裝進糧食不僅要引進先進的生產技術，也要采用先進的組織方式，更要武裝先進的經營理念。加大投資力度，大力發展立體農業、高效農業、規模農業，迅速推動農業生產方式、運輸條件、銷售渠道的升級和改善，提升農業收入。也應注意到，就農業談農業無法解決農業的根本問題，應結合當地的風土人情及城市居民的鄉村情結和消費偏好，靈活開展觀光農業、CSA（社區支持農業）等新型農業模式，充分利用農閑期間的空置勞動力，提高居民收入并加速第三產業的崛起。

流轉土地效率化。科學制定規劃，集約節約利用土地，切實保證流轉土地的大部分收益回歸農民。同時要有效處置撂荒土地，在保障農民自身合法利益的前提下，對已不作為單純農業生產所需的撂荒土地進行有效的開發利用，建立城鄉合作養老新模式，為城市人口提供特別的人性化鄉村體驗，利用城市離退休人員無機會成本的勞動力資源，生產綠色安全的農業產品，促進城鄉雙向流動。一方面利用這種獨特服務改變農業人口的收入結構，另一方面增進城市與農村之間的良性互動，實現城鄉雙贏。