強化應(yīng)急管理能力系統(tǒng)工程建設(shè)

閃淳昌

應(yīng)急管理是針對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等各類突發(fā)事件，從預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、恢復(fù)與重建等全方位、全過程的管理。由于突發(fā)事件的不確定性、復(fù)雜性、高變異性、緊迫性、關(guān)聯(lián)性和當(dāng)代信息網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展，應(yīng)急管理成為一項復(fù)雜、開放、巨大的系統(tǒng)工程。因此，強化應(yīng)急管理能力系統(tǒng)工程建設(shè)，是擺在各級政府和領(lǐng)導(dǎo)面前的十分緊迫的時代課題。

我們中華民族的歷史就是與各種災(zāi)難斗爭并不斷取得勝利的歷史。新中國成立以來，黨和政府高度重視應(yīng)急管理工作。但是，全面系統(tǒng)地加強應(yīng)急管理工作，是在2003年那場驚心動魄的抗擊非典斗爭之后，黨中央、國務(wù)院在深刻總結(jié)歷史經(jīng)驗、科學(xué)分析公共安全形勢的基礎(chǔ)上，做出全面加強應(yīng)急管理工作的重大決策，重點是加強“一案三制”建設(shè)（即制定修訂應(yīng)急預(yù)案，建立健全應(yīng)急體制、機制和法制）。黨的十八大報告強調(diào)建立健全源頭治理、動態(tài)監(jiān)控、應(yīng)急處置相結(jié)合的機制，特別是《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出了健全公共安全體系的任務(wù)。

近年來，我國大災(zāi)多發(fā)，多災(zāi)并發(fā)，重特大事故、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件不斷發(fā)生。應(yīng)急管理在保障人民生命財產(chǎn)安全和維護社會安全穩(wěn)定方面，發(fā)揮了重要作用。我國在應(yīng)對災(zāi)難和危機中表現(xiàn)出的決策迅速、出手快、出拳重、措施準(zhǔn)、工作實、應(yīng)對有力的鮮明特色，反映出黨和政府在建設(shè)中國特色應(yīng)急管理模式方面的發(fā)展進步。

由于我國還處在社會主義初級階段，全面系統(tǒng)地加強應(yīng)急管理的時間比較短。應(yīng)急管理工作還存在基礎(chǔ)薄弱、體制機制和法制不夠健全、公眾的憂患意識和自救互救能力較差、監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急處置能力有待提高、各級領(lǐng)導(dǎo)勇于擔(dān)當(dāng)和科學(xué)決策指揮能力不強等問題。應(yīng)急管理工作任重道遠。

習(xí)近平總書記指出：“當(dāng)前，我國面臨著對外維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，對內(nèi)維護政治安全和社會穩(wěn)定的雙重壓力，各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險因素明顯增多?！睘?zāi)害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重是我們的基本國情。我們國家又處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化的轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)軌、轉(zhuǎn)變時期，處在快速發(fā)展期和矛盾凸顯期，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等各類突發(fā)事件很多。我國是高風(fēng)險的城市與不設(shè)防的農(nóng)村并存；突發(fā)事件的關(guān)聯(lián)性越來越強，經(jīng)常導(dǎo)致次生衍生事件或成為各種事件的耦合；國內(nèi)發(fā)生的涉外事件和國外發(fā)生的涉我事件明顯增多。受災(zāi)對象的集中性、后果的嚴重性和放大性等特點凸顯。能否有效應(yīng)對各類突發(fā)事件，越來越成為檢驗黨和政府執(zhí)政為民的重要標(biāo)志，成為檢驗黨和政府是否對人民群眾負責(zé)的試金石。加強應(yīng)急管理已經(jīng)成為“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重要內(nèi)容。為此，必須強化應(yīng)急管理能力的系統(tǒng)工程建設(shè)。

從全災(zāi)種、全過程、全方位、全社會、全球化的視角統(tǒng)籌公共安全體系和應(yīng)急管理能力建設(shè)，推進理念轉(zhuǎn)變。真正從舉國救災(zāi)向舉國減災(zāi)轉(zhuǎn)變；從不惜一切代價應(yīng)急處置向千方百計做好應(yīng)急準(zhǔn)備轉(zhuǎn)變；由政府包攬向政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障轉(zhuǎn)變。特別是要堅持以人為本，強化“紅線”意識。習(xí)近平總書記指出：“人命關(guān)天，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線?！蔽覀儽仨毟幼⒅卣纳鐣芾砗凸卜?wù)職能，始終把人民群眾生命安全和健康放在首位，在處置突發(fā)事件全過程中始終堅持人的生命高于一切，重于一切，做到全力施救、科學(xué)施救。

健全統(tǒng)一、權(quán)威、高效的應(yīng)急管理體制機制，更加注重應(yīng)急管理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。中央國家安全委員會的成立為形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機制，提高保障國家安全和處置突發(fā)事件的能力，提供了強有力的體制保障。關(guān)鍵是進一步健全各級黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮，發(fā)揮好各地、各部門應(yīng)急管理機構(gòu)的作用，以利綜合協(xié)調(diào)，科學(xué)決策，使應(yīng)急救援隊伍和各類應(yīng)急資源備得有、找得到、調(diào)得動、用得好，并防止重復(fù)建設(shè)，切實搞好部門配合、條塊結(jié)合、軍地融合、資源整合、機制磨合。

堅持底線思維，立足應(yīng)對大災(zāi)、巨災(zāi)和危機。應(yīng)急管理最重要的是不斷做好準(zhǔn)備，包括思想準(zhǔn)備、預(yù)案準(zhǔn)備、機制準(zhǔn)備和工作準(zhǔn)備。應(yīng)當(dāng)切實加強以風(fēng)險治理為核心的應(yīng)急管理基礎(chǔ)能力建設(shè)、加強監(jiān)測預(yù)警能力建設(shè)、加強信息與指揮系統(tǒng)能力建設(shè)、加強應(yīng)急救援隊伍能力建設(shè)、加強物資保障能力建設(shè)、加強緊急運輸能力建設(shè)、加強通訊保障能力建設(shè)、加強恢復(fù)重建能力建設(shè)、加強科技與產(chǎn)業(yè)支撐能力建設(shè)、加強應(yīng)急管理科普宣教能力建設(shè)等。當(dāng)前，在進一步修訂完善各類應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)上，可以結(jié)合我國國情，借鑒國際經(jīng)驗，圍繞恐怖襲擊、破壞性地震、特大事故災(zāi)難和社會動亂等巨災(zāi)和危機，進行情景構(gòu)建，強化應(yīng)急準(zhǔn)備，提升處置能力。

加強應(yīng)急管理法制建設(shè)。深入貫徹《突發(fā)事件應(yīng)對法》并適時修訂，針對空白領(lǐng)域和熱點，研究制定《綜合減災(zāi)法》、《反恐法》等相關(guān)配套法律法規(guī)和規(guī)章，完善應(yīng)急管理制度建設(shè)。加強各級人大和政協(xié)在公共安全和應(yīng)急管理工作中的立法和監(jiān)督，建立健全符合我國國情的重大突發(fā)事件調(diào)查評估機制，績效評價機制、利益引導(dǎo)機制和巨災(zāi)保險機制等。

健全科技支撐，提高全民族的憂患意識和自救互救能力。必須把公共安全狀況的根本好轉(zhuǎn)，建立在依靠科技進步、提高公眾素質(zhì)的基礎(chǔ)上。大力發(fā)展公共安全和應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，促進監(jiān)測、預(yù)警、處置救援等應(yīng)急裝備的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和國產(chǎn)化，特別是要高度重視信息網(wǎng)絡(luò)在公共安全和應(yīng)急管理中的作用。加強公共安全與應(yīng)急管理的學(xué)科建設(shè)及復(fù)合型、交叉型的專門人才培養(yǎng)。使安全知識真正進農(nóng)村、進學(xué)校、進企業(yè)、進社區(qū)、進機關(guān)、進家庭，并從娃娃抓起，提高基層的應(yīng)急準(zhǔn)備水平和第一響應(yīng)者的應(yīng)急能力。傳承中華民族防災(zāi)與應(yīng)急文化，使之成為社會主義文化建設(shè)的重要內(nèi)容。鼓勵非政府組織積極有序地參與應(yīng)急管理工作。充分發(fā)揮各種媒體、文藝團體的作用和優(yōu)勢，形成全社會良好的公共安全氛圍，開創(chuàng)“社會和諧人人有責(zé)、和諧社會人人共享”的生動局面。

提高領(lǐng)導(dǎo)干部的研判力、決策力、掌控力、協(xié)調(diào)力和輿論引導(dǎo)力。孫子兵法講，“兵無常勢，水無常形，能因敵變化而取勝者，謂之神。” 世界上完全一樣的突發(fā)事件不會有。這就需要通過培訓(xùn)和實踐，不斷深化對應(yīng)急管理規(guī)律性的認識，依法預(yù)防、依法處置，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)干部勇于負責(zé)，敢于擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任意識和危機處置中科學(xué)、冷靜、果斷決策的能力。

總之，公共安全和應(yīng)急管理的戰(zhàn)略正在發(fā)生變化，主要是由單項向綜合轉(zhuǎn)變，由處置向預(yù)防、向加強風(fēng)險管理轉(zhuǎn)變，由單純減災(zāi)向減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合轉(zhuǎn)變，由政府包攬向政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障轉(zhuǎn)變，由一個地方向加強區(qū)域聯(lián)動和國際合作轉(zhuǎn)變。我們必須全面認識工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化深入發(fā)展給公共安全和應(yīng)急管理帶來的新課題、新挑戰(zhàn)，做到居安思危，思則有備，有備無患。

（作者為國務(wù)院參事）