美國延遲退休激勵機制分析

殷俊　陳天紅

摘 要：美國社會保障法案的頒布標志著現代社會保障制度的建立。在人口老齡化的背景下，美國對法定退休年齡和養老金領取年齡進行改革，逐步廢除法定退休年齡，提高正常退休年齡，同時對養老保險制度中的退休收入核查制度進行調整，建立延遲退休補助制度，由此增強延遲退休對老年勞動力延遲退休的激勵。美國廢除法定退休年齡和延遲正常退休年齡的改革對中國延遲退休年齡改革提供了有益借鑒。

關鍵詞：法定退休；正常退休年齡；退休收入核查；延遲退休補助；激勵機制

中圖分類號：F840.67 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2014）04-0028-06

一、引言

隨著人口預期壽命延長和人口老齡化加劇，延遲退休年齡改革在我國引起了政府和學者的廣泛關注。學者對影響退休年齡的因素（熊必俊，1994[1]；鄭功成，2003[2]；鄧大松等，2008[3]）、延遲退休年齡對養老保險制度隱性債務以及財務可持續的影響（李珍，1998[4]；史柏年，2001[5]；林寶，2003[6]；柳清瑞等，2004[7]；鄧大松等，2001[8]）、延遲退休年齡的策略（林寶，2001[9]；雷曉康等，2013[10]）等進行了一系列研究。中共十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出研究制定漸進式延遲退休年齡政策。這標志著我國退休年齡改革問題再一次引起了政府的高度重視，同時也標志著漸進式延遲退休年齡問題被正式提上日程。

隨著人口老齡化的加劇，美國現收現付養老保險制度難以應對人口老齡化沖擊，延遲退休年齡成為提高養老保險制度財務可持續的重要方式。美國退休年齡改革有以下鮮明特點：將退出勞動力市場年齡和領取養老金年齡分開，并逐漸廢除了法定退休年齡；逐步提高正常退休年齡（Normal Retirement Age），并對延遲退休者實行經濟激勵。目前我國的退休制度，尚未區分退出勞動力市場年齡和領取養老金年齡。將二者合一，使得人口老齡化加劇、年輕人就業難與退休年齡問題相關的各問題盤根錯節，同時延遲退休年齡問題變得更為復雜。

本文不同于退休年齡問題的現有研究，從延遲退休激勵機制視角，結合美國退休年齡改革實踐，重點分析美國延遲退休改革的特點以及激勵機制，進而提出提高我國退休制度改革成效的啟示。由于法定退休制度和領取養老金年齡制度是美國退休制度中的兩項重要內容，本文首先對美國法定退休年齡改革歷程進行回顧，對廢除法定退休年齡對老年勞動力就業的影響進行剖析；進而對美國法定退休年齡和領取養老金年齡進行區分，對其延遲養老金領取年齡中的激勵機制進行分析，進一步得出我國延遲退休年齡改革的相關啟示。

二、美國法定退休年齡改革歷程及影響

法定退休制度和養老金領取年齡規定是美國退休制度改革中的兩個重要內容。本部分首先分析美國法定退休制度改革歷程及其影響。

（一）法定退休制度

美國法定退休制度是伴隨著工業化的發展，從雇主需求的角度出發，于20世紀初建立起來的使老年勞動力退出勞動力市場，年輕勞動力實現就業的機制。法定退休制度是美國勞動力市場不斷完善的產物。Edward P.Lazear（1979）[11]認為法定退休制度是雇主和雇員之間建立的，能帶來帕累托效應的生命周期內的契約，退休制度是隱性就業合同中不可缺少的一部分。法定退休制度的規定，使得年輕勞動力的工資低于其邊際勞動力產出，老年勞動力的工資高于其邊際勞動力產出，同時在老年勞動力達到法定退休年齡時，退出勞動力市場。法定退休制度使得雇主和雇員在工資給付方式上達成一致，同時保障雇主和雇員的利益。退休制度是為了規范勞動力市場，由經濟因素決定，同時受到其他因素影響而建立起來的一項制度。

美國法定退休制度早于社會保障制度而建立。因此，社會保障制度建立之前的法定退休制度與養老金待遇沒有直接關聯，此時退休是指老年勞動力完全退出勞動力市場的行為。法定退休年齡（Mandatory Retirement Age）是指雇員退出勞動力市場的年齡上限規定。當雇員達到法定退休年齡時，雇主可以因為年齡原因解雇雇員。

法定退休制度于20世紀初開始在美國產生發展，在20世紀60年代和70年代期間，大概有50%和40%的男性勞動力面臨著法定退休年齡[12]。隨著勞動力市場的發展以及勞動立法的完善，美國法定退休制度不斷修訂。1967年美國頒布了就業法案反年齡歧視規定（Age Discrimination in Employment Act，ADEA），規定雇主不得對40歲至65歲的勞動力進行年齡歧視。1978年對ADEA進行了修訂，將法定退休年齡提高到70歲。1986年，美國國會對ADEA進一步修訂，除了部分特殊行業外，取消強制勞動力退出勞動力市場的年齡規定，即廢除法定退休制度。1978年和1986年對法定退休年齡的修訂，反映了美國勞動力市場的進一步規范，同時是就業市場反年齡歧視，保障勞動者權益的體現。

（二）法定退休年齡改革評價

1986年對就業法案的修訂，標志著法定退休年齡的規定在美國絕大部分行業退出歷史舞臺。法定退休年齡的廢除，表明雇主不能單以年齡因素，強制就業者退出勞動力市場。該項改革，旨在保障老年勞動力平等就業權，同時提高老年勞動力的市場參與率。但是學者發現，美國老年勞動力市場參與率卻逐年下降。如表1所示，1940—1990年，55歲和60歲男性就業率略有所下降；65歲男性就業率由78.2%下降至31.9%；70歲男性勞動力市場參與率由43.4%下降至17.1%。

20世紀70年代至90年代，學者對美國1978年將法定退休年齡提高至70歲以及1986年廢除法定退休年齡的改革對老年勞動力供給以及退休行為的影響進行研究，對此學者并未達成一致意見。Reno（1971）[13]、Schulz（1974）[14]和Halpern（1978）[15]等研究表明，如果沒有法定退休規定，老年勞動力的市場參與率會提高10%～15%。Burkhauser等（1983）[16]試圖將法定退休年齡和養老金以及企業年金對個體退休決策的影響分解。其研究認為法定退休年齡只是勞動者個體作出退休決策時考慮的眾多因素之一，法定退休年齡對退休決策有一定的影響，但是養老金以及企業年金等經濟因素對個體的退休決策影響更大。

三、美國延遲正常退休年齡改革及老年勞動力就業激勵機制設計

美國在進行法定退休年齡改革的同時，逐漸提高正常退休年齡，以期達到提高老年勞動力市場參與率的目標。1983年社會保障修訂法案對退休年齡進行了改革：自2000年開始逐漸提高正常退休年齡，同時調整收入核查制度，并為達到正常退休年齡仍然推遲退休者提供延遲退休補助（Delayed Retirement Credit）。

（一）美國領取養老金年齡規定

1935年美國社會保障制度建立時規定，領取養老金年齡為65歲。1956年社會保障修訂法案將女性最早領取養老金的年齡調整為62歲，1961年改革法案將男性最早領取養老金年齡也調整為62歲。此時美國社會保障制度中引入了兩個退休年齡概念：最早退休年齡（Early Retirement Age）和正常退休年齡（Normal Retirement Age）。最早退休年齡是指就業者可以開始領取部分養老金的年齡。正常退休年齡是指退休者領取全額養老金的年齡。自1961年起，正常退休年齡為65歲。此外，就業者達到65歲后可以推遲領取養老金，直至70歲，即開始領取養老金的最晚年齡為70歲。

美國提高正常退休年齡的具體改革方式為：1937年及之前出生的人正常退休年齡為65歲；1938年至1943年出生的人，每晚一年出生，退休年齡提高2個月，直至66歲；1943年至1954年出生的人正常退休年齡維持在66歲不變；1955年至1960年出生的人，正常退休年齡以66歲以基準，每晚一年出生，退休年齡提高2個月，直至67歲；1960年及以后出生的人，正常退休年齡為67歲。表2列出了各個年份出生的人對應的正常退休年齡。

自1961年起，勞動者可以在62歲時開始領取部分養老金。表2列出了各個年份出生的人在62歲時領取養老金時的養老金水平。假定達到正常退休年齡時領取的養老金為1 000美元，則出生越晚，選擇在62歲退休時領取的養老金越低。具體來看，1937年及之前出生的人，正常退休年齡為65歲，其在62歲時開始領取的養老金水平為800美元每月，其養老金下降20%；1960年及以后出生的人正常退休年齡為67歲，其在62歲時開始領取的養老金水平為700美元每月，養老金下降30%。

（二）美國退休收入核查和延遲退休補助改革

為了提高老年勞動力市場參與率，美國在延遲正常退休年齡時，對退休收入核查制度和延遲退休補助制度進行調整，以增強對老年勞動力的就業激勵。

1. 調整退休收入核查制度。美國社會保障制度建立初期即確立了勞動者必須退出勞動力市場才能獲得養老金的原則，由此建立了退休收入核查制度。退休收入核查（Social Security Retirement Earnings Test）是指對已經達到最早退休年齡開始領取養老金者，如果其工作收入超過收入核查上限（Retirement Earnings Test Exempt Amount），社會保障部門則根據其工作收入水平扣除部分養老金。退休收入核查制度與19世紀30年代經濟危機時期，美國政府鼓勵老年勞動力退出勞動力市場，促進年輕人就業的理念相適應。但是退休收入核查制度鼓勵老年勞動力盡早退出勞動力市場的效應與人口老齡化背景下，鼓勵老年勞動力延遲退休的改革相矛盾。為此，美國在廢除法定退休年齡，延長正常退休年齡的同時，對退休收入核查制度進行不斷修訂。

退休收入核查制度建立初期，對超過工作收入核查上限部分，實行工作收入每超過1美元，退休收入減少1美元。1972年修訂法案對此作了修改，實行工作收入每超過收入核查上限2美元，減少退休收入1美元。同時自1975年起，按照平均收入增長情況對退休收入核查上限進行自動調整。現行退休收入核查制度的具體規定為：社會保障部門規定每年退休收入核查的低限額和高限額，其中低限額適用于62歲至達到正常退休年齡前一年各月份養老金扣除，而高限額則適用于正常退休年齡當年各月份養老金扣除。具體扣除方法是，對于工作收入超過退休收入核查低限額部分，工作收入每超過2美元，減少退休收入1美元；對于工作收入超過退休收入核查高限額部分，工作收入每超過3美元，減少退休收入1美元。2013年的退休收入核查低限額為15 120美元，高限額為40 080美元。[17]

退休收入核查制度的變化反映了美國對社會保障制度的調整。1935年社會保障制度正式建立時，養老金收入是對老年勞動力退出勞動力市場損失的工作收入的替代，由此退出勞動力市場是老年勞動力領取養老金的前提。在人口老齡化的背景下，為了鼓勵老年勞動力延長勞動力供給時間，美國不斷提高退休收入核查上限，降低養老金扣除比例。這些改革起到了鼓勵老年勞動力延遲退休的作用。

2. 提供延遲退休補助。美國1972年開始對達到正常退休年齡后仍推遲退休者提供延遲退休補助（Delayed Retirement Credit）。延遲退休補助制度最早規定每推遲一年退休，增加其養老金1%。美國1977年將延遲退休補助標準提高到3%，1983年至2009年期間逐漸提高延遲退休補助到8%。現在實施的延遲退休補助根據退休者出生年份的不同計發不同的延遲退休補助標準，具體如表3所示。其中，延遲退休補助月增長率是指在達到正常退休年齡后，每延遲退休一個月，養老金增長比例。如1933—1934年出生的人，其正常退休年齡為65歲，如果其推遲一個月退休，則養老金月增長率為0.46%，此時月養老金水平為正常退休時養老金水平的100.46%。

（三）退休收入核查和延遲退休補助對老年勞動力退休決策的影響

退休收入核查調整和延遲退休補助都是增強延遲退休激勵的重要制度設計，其對老年勞動力的退休和就業決策影響由圖1所示。圖1中橫軸表示閑暇時間，縱軸表示工作時間，PQ表示勞動力未達到最早退休年齡時的預算約束線。當就業者達到最早退休年齡（62歲）時，其可以開始領取80%的養老金①，并繼續工作。當其工作收入低于退休收入核查上限時，其養老金收入不減少。由此MA段表示62歲開始領取養老金同時工作收入低于退休收入核查上限的就業者的預算約束線。由此，在現行制度下，對于工作收入不超過退休收入核查上限的就業者，選擇在62歲時開始領取養老金，并繼續原來的工作，是其最優選擇。

AB、AC、AD分別表示開始領取養老金，且工作收入超過退休收入核查上限時，實行不同的養老金扣除比例的預算約束線。AB表示超過退休收入核查上限部分的工作收入每增長1美元，退休金收入降低1美元，這與美國1972年社會保障法案修訂前的退休收入核查規定一致。此時減少的養老金收入類似于對就業者征收100%的稅收，增加的工作收入和養老金之間存在著完全的替代關系。AC表示超過退休收入核查上限的工作收入每增加2美元，退休金收入減少1美元，此時退休收入核查制度帶來的工作收入稅率為50%。AD表示超過退休收入核查上限部分的工作收入每增加3美元，退休金減少1美元。在AB段，就業者會選擇A點，達到收入水平最高，閑暇時間最長。此時的退休收入核查制度減少了勞動力供給，就業者會選擇退出勞動力市場，并領取養老金。在AC和AD兩種情況下，由于就業工資收入高于退休收入核查上限，工作收入使得退休金減少50%或者33%。由此可見美國退休收入核查制度的改革，實現了從AB到AC到AD的轉變，這與增強老年勞動力就業積極性相關。但是目前實施的退休收入核查制度仍然使得老年勞動力供給降低。

Burkhauser（1980）[18]指出，由于美國不斷調整延遲退休的養老金增長比例，使得延遲退休成為一個精算平衡的選擇，即延遲退休少領的養老金通過未來養老金水平的提高而得到彌補，退休時間的選擇對退休者的整體養老金水平沒有影響。在圖1中，當領取養老金同時工作的預算約束線為MN時，表明延遲退休并不影響養老金水平。此時退休時點的選擇和養老金水平沒有關系，同時退休收入核查制度也不再發揮作用。在這種情況下，鼓勵老年勞動力延遲退休的政策才能發揮實效。

四、美國退休制度改革對中國延遲退休年齡改革的啟示

退休制度的發展與城市化和工業化的發展密切相關，退休年齡最早是老年勞動力退出勞動力市場的界限。隨著社會保障制度的建立，領取養老金時間成為社會養老保險制度設計中不可或缺的一部分。由于人口老齡化等影響，退休年齡改革成為美國養老保險制度改革中的重要內容。美國退休制度改革為中國延遲退休年齡改革提供了以下有益借鑒。

（一）明確區分法定退休年齡和領取養老金年齡

美國法定退休年齡改革歷程表明，隨著工業化的發展，勞動力就業形式出現多樣化。法定退休年齡的規定已經不適應勞動力市場的發展。隨著市場經濟發展水平的提高，反就業歧視成為美國勞動力市場的重要規則之一。在此背景下，法定退休年齡逐漸被廢除。

隨著市場經濟的發展，我國勞動力就業形式必然呈現多樣化。法定退休年齡所代表的勞動力必須退出勞動力市場的年齡規定已經不合時宜，退休返聘、再就業等方式也表明法定退休年齡并不能得到有效實施。因此，在探討延遲退休年齡問題時，明確區分法定退休年齡和領取養老金年齡，是探討漸進式延遲退休方案的前提。

（二）研究法定退休年齡改革對老年勞動力退休決策的影響

在區分法定退休年齡和養老金領取年齡之后，以漸進式延遲退休改革研究為契機，探討我國法定退休制度改革。美國的發展實踐表明，在人口老齡化背景下，提高老年勞動力的市場參與率是經濟發展所需。隨著勞動力市場的發展和完善，法定退休規定已經不合時宜。法定退休是老年勞動力退休決策參考的重要因素之一，但是養老保障制度設計、勞動力的健康狀況、勞動力市場狀況等因素也直接關系到老年勞動力的退休決策。隨著我國人口老齡化加劇和勞動力市場的發展，法定退休制度如何改革值得研究。延遲法定退休年齡，抑或是廢除法定退休年齡的改革選擇，需要結合中國勞動力市場的特點以及法定退休制度對勞動力市場的影響，進行深入分析。

（三）在研究漸進式延遲退休方案時，設計延遲退休激勵機制

美國法定退休年齡改革和延遲正常退休年齡實踐經驗已經表明，社會養老保險制度中存在的退休激勵因素直接影響到老年勞動力的退休決策。因此，美國在延遲正常退休年齡時，對社會養老保險制度中存在的就業負激勵因素進行改革，通過降低退休收入核查制度的影響，同時提供延遲退休補助等方式，使得延遲領取養老金是一個精算平衡的選擇，由此美國老年勞動力市場參與率逐漸提高。

我國社會養老保險制度設計對老年勞動力退休決策的影響，是研究延遲退休改革中的重要問題。汪澤英等（2004）[19]對中國社會養老保險收益激勵與退休年齡之間的關系進行研究，計算了延遲退休帶來的財富增量，其研究結果表明目前中國的社會養老保險制度激勵職工按照法定年齡退休，而不是推遲退休年齡。我國在探討漸進式延遲退休方案的同時，如何在社會養老保險制度設計中增加延遲退休的激勵機制，關系到延遲退休改革能否發揮實效。

（四）完善退休年齡改革的配套措施

本文對美國法定退休年齡和領取養老金年齡的改革歷程表明，美國實行漸進延遲正常退休年齡的改革方法，根據勞動者出生年份的不同，確定不同的正常退休年齡。此外對提前退休及延遲退休的養老金水平進行調整，養老金水平隨著出生年份以及領取養老金年齡不同而不同。如此精細的退休年齡改革使得養老保險制度對普通勞動者而言極為復雜。由此，美國社會保障總署推出了養老金通知單（Social Security Statement）。養老金通知單包括個人的工薪稅繳納記錄、各年的收入記錄、最早領取養老金的年齡、不同領取年齡的養老金水平等。2012年5月1日起美國開通了養老金通知單網上查詢系統，社會保險參保者可以通過網上系統查詢自己的養老金水平。在我國延遲退休制度逐步細化的過程中，讓社會養老保險參保者及時了解養老金水平的變化，提高其對養老保險制度的認知度，有助于延遲退休改革的順利實施。

注釋：

①根據表2中的數據，不同年份出生的人在62歲時領取的養老金水平不同，在此假設62歲領取的養老金水平為80%。

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責任編輯、校對：高鐘庭