PPP：紓解資金困局

【PPP模式或?qū)⒊蔀橹袊擎?zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金籌措主路，而過往的教訓(xùn)與國際經(jīng)驗將為隨之而來的造成運動提供可能的路徑。】

如何化解地方債務(wù)風(fēng)險和解決城鎮(zhèn)化資金缺口的問題一直是牽制新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因素。對于城鎮(zhèn)化資金的來源問題，財政部副部長王保安曾表示，42萬億元更多的可能來自社會投資。原有城鎮(zhèn)化建設(shè)主要依賴財政、土地的投融資體制弊端已顯現(xiàn)，難以持續(xù)，亟需建立規(guī)范、透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制。

出路：PPP紓困

2013年年底公布的審計結(jié)果顯示，截至2013年6月底，中國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.7萬億元，其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.9萬億元。不過，值得一提的是中國的地方債資金大多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和災(zāi)后重建、改善民生等方面的投資。長期來看，這些投資多可以產(chǎn)生收益，因此就具備資本經(jīng)營的可能性。

劉昆透露，政府將推廣使用PPP模式，即政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補(bǔ)貼等公開透明方式，事先明確收益成本機(jī)制，吸引社會資本參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

中國農(nóng)業(yè)銀行戰(zhàn)略規(guī)劃部副總經(jīng)理李運在接受媒體采訪時表示：“PPP模式的實質(zhì)是公共服務(wù)市場化。通過PPP模式，可以通過引入社會資本，將政府負(fù)債轉(zhuǎn)為企業(yè)負(fù)債；通過PPP項目的全生命周期預(yù)算管理，促進(jìn)政府從以往單一年度預(yù)算收支管理，逐步向中長期財政規(guī)劃和‘資產(chǎn)負(fù)債管理轉(zhuǎn)變。”

“對政府來講，不僅可以減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，減緩地方融資平臺壓力，還能有效促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，騰出更多的精力放到規(guī)劃和監(jiān)管上。對企業(yè)來講，可以降低參與公共領(lǐng)域項目的門檻，拓寬了私人部門發(fā)展空間，進(jìn)一步激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)的活力。對社會來講，通過‘讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，能夠提高公共產(chǎn)品供給效率。” 李運說。

“PPP還有助于減緩政府財政資金不足的情況，可以把從這些項目中撤出來的資金用于民生、社保、福利保障等領(lǐng)域，進(jìn)一步推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。”財政部科研所金融研究室主任趙全厚說。

據(jù)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》報道，目前國內(nèi)在建或完工的PPP項目涉及的資金大概有四五萬億元的規(guī)模，按城鎮(zhèn)化資金的建設(shè)缺口，PPP大有空間。

政府：回歸本位

需要指出的是，自上世紀(jì)90年代以來，PPP開始在國內(nèi)實踐運用。作為國內(nèi)較早介入PPP項目的大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥表示，國內(nèi)與PPP沾邊的項目至少有七八千個，但法律和監(jiān)管并沒有跟上。這種實踐更多的是“自下而上”的自發(fā)探索。

賈康認(rèn)為，由于PPP的相關(guān)法規(guī)主要來自于國務(wù)院及各部門根據(jù)國務(wù)院制訂的管理辦法，各地也根據(jù)各地情況制訂了相應(yīng)的管理辦法。“由于PPP項目的復(fù)雜性及長期性，這些辦法不足以支持PPP項目的持續(xù)的發(fā)展。”

環(huán)境商會相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，PPP項目涉及眾多法律關(guān)系和主管單位。但目前我國沒有統(tǒng)一的 PPP項目主管部門，導(dǎo)致項目審批程序復(fù)雜、責(zé)任劃分不清。

“目前，由于僵化、復(fù)雜的審批程序，企業(yè)往返于建設(shè)規(guī)劃、土地、環(huán)保、水務(wù)、發(fā)改等地方部門申報。一個 PPP環(huán)保項目的審批或核準(zhǔn)流程時間大約為半年，嚴(yán)重阻礙了項目進(jìn)程，客觀上增加了項目的財務(wù)成本。”專業(yè)人士建議地方政府仿效國際經(jīng)驗指定機(jī)構(gòu)或部門專門負(fù)責(zé) PPP項目工作開展，使項目管理系統(tǒng)化、規(guī)范化，不僅便于公私合營雙方談判，也可避免政府部門內(nèi)多頭管理、項目操作程序不規(guī)范的弊端。

“由于PPP項目的復(fù)雜性和長期性，推廣PPP必須將其納入法律和契約下，在契約形勢下進(jìn)行計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制。”業(yè)內(nèi)人士表示。

商會建議各級政府也應(yīng)當(dāng)回歸監(jiān)管的角色。“應(yīng)將政策和權(quán)力放開，政府部門應(yīng)更加關(guān)注法律法規(guī)的制定、項目評估框架的搭建和評估制度的完善、監(jiān)管機(jī)制的建立等環(huán)節(jié)，放開項目評估和過程控制，充分發(fā)揮 PPP模式在提高公共產(chǎn)品和服務(wù)水平中高效率的作用。

國際：領(lǐng)域再推開

事實上，發(fā)達(dá)國家PPP模式已經(jīng)成功運行幾十年。

電協(xié)議（PPA）是最普遍的PPP合同，起源于美國，如今全世界PPP項目的收入中約有40%來自購電協(xié)議。購電協(xié)議降低了電站建設(shè)所承擔(dān)的風(fēng)險，并實現(xiàn)了有效的長期融資，熱電廠項目的可復(fù)制性使購電協(xié)議在世界各國成功推廣。在美國，最大的PPP部門是供水和廢水處理，約15%的市政水務(wù)服務(wù)通過PPP項目進(jìn)行。越來越多的交通運輸項目開始采用PPP模式，南部諸州的收費高速公路PPP項目正在建設(shè)中。

英國、法國、西班牙、波蘭等國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大量運用PPP模式。英國簽訂的PPP合同累計超過700項，總投資超過500億英鎊，涉及交通、衛(wèi)生、國防、教育等領(lǐng)域。亞洲和非洲各國的PPP項目也很多。據(jù)世界銀行調(diào)查，全球有超過50%的PPP項目在亞洲設(shè)立，主要集中在能源和交通等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

發(fā)達(dá)國家最早主要將PPP模式應(yīng)用于基建、通訊等“硬經(jīng)濟(jì)”領(lǐng)域，而后逐步推廣到醫(yī)院、保障房等“硬社會”領(lǐng)域。現(xiàn)在，PPP已經(jīng)擴(kuò)展到技術(shù)研發(fā)、知識產(chǎn)權(quán)等“軟經(jīng)濟(jì)”領(lǐng)域和社區(qū)服務(wù)、環(huán)保等“軟社會”領(lǐng)域。

一般而言，PPP項目運作周期長，時常經(jīng)歷多屆政府，因此各國也建立了包括法律法規(guī)、政策文件和指導(dǎo)性文件等在內(nèi)的制度框架。英國、澳大利亞、加拿大等國的財政部門還專門設(shè)立了PPP管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)推動PPP模式發(fā)展，履行研究設(shè)計、項目儲備、融資支持、招投標(biāo)管理、爭議協(xié)調(diào)等職責(zé)。

此外，明確財政約束很關(guān)鍵。秘魯政府規(guī)定，PPP項目總財政承諾的現(xiàn)值不得超過GDP的7%，同時部分國家和地方政府還將財政承諾納入預(yù)算管理，如巴西政府要求PPP項目補(bǔ)貼要作為償債資金納入預(yù)算。新西蘭、澳大利亞和智利等國政府都會定期統(tǒng)計包括PPP項目在內(nèi)的或有負(fù)債，并公布數(shù)據(jù)。

《中國經(jīng)濟(jì)信息》綜合報道endprint