明確環保責任的重大突破

4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過了新修訂的《環境保護法》。新《環境保護法》被認為是現階段最有力度的《環境保護法》。法律的力度體現為明確責任、細化落實。在這方面，新《環境保護法》有哪些突破？將會對政府和企業規范環境行為起到怎樣的推動作用？

新《環境保護法》在明確責任方面有哪些突破？

責任主體更為多樣，責任類型更為完善，責任落實更為有力。

記者：新《環境保護法》在明確責任方面有哪些突破？

周珂：新修訂的《環境保護法》，在明確責任方面有了很大的突破。從世界各國的環境保護立法實踐看，環境保護法律法規與《民法》等伸張權力為本位的法律法規不同，是以落實責任為本位的。

但是，我國最初的《環境保護法》并非如此。1979年制定《環境保護法》之初，我國簽署了一系列環境保護國際公約。大部分環保國際公約不是過多地強調責任，而是發出一些號召、宣示一些權利。因此，受到國際公約的影響，我國最初制定的《環境保護法》法律責任的規定并不完善，這為責任的落實帶來不確定性。

此外，以往的《環境保護法》中，往往以行政責任代替法律責任，法律責任被嚴重淡化。這與我國此前的體制問題有關。過去環境保護的責任主要在企業，而企業往往是各級政府和部門的附屬單位。因此，遇到環境問題，往往追究違法者的行政責任，以行政處分代替法律責任。1979年出臺的《環境保護法》在這方面表現得非常明顯。1989年《環境保護法》修訂后，雖然也規定了一些法律責任，但遠遠不夠。這次修法，我們感到法律責任章節前面規定的一些義務性的規范，基本上在法律責任章節中得到了對應。這就進一步明確了責任。

記者：明確責任，更要將責任細化、落實。新《環境保護法》在責任細化、落實方面取得了哪些進展？

周珂：我認為，新《環境保護法》在責任細化、落實方面，主要有3點突破：

第一，責任主體更為多樣。過去，《環境保護法》規定的責任多是企業責任，此次《環境保護法》最突出的特點之一，是在強調企業責任的同時，更加強調政府環境責任在法律上的約束。此次《環境保護法》修訂過程中的幾次審議稿，對政府責任的規定越來越細化、越來越嚴格。

此外，公民個人的責任也有體現。新《環境保護法》在總則中明確規定：一切單位和個人都有保護環境的義務。而且，進一步規定了低碳、節儉生活方式，自覺履行環保義務等。這使公民的環境義務落到了實處。

這次立法也充分考慮到了地方立法的問題。例如，新《環境保護法》規定：國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一防治的措施。這就為一些地方實行區域污染聯防聯控提供了法律依據。

第二，責任的類型更為完善。以往《環境保護法》規定的責任類型主要是環境行政責任。新《環境保護法》把環境刑事責任、民事責任、行政責任進行了有效整合。比如，明確規定，違反本法規定、構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第三，責任落實更為有力。針對目前環境問題日趨嚴重的趨勢，加大環境違法行為懲處力度十分必要。新《環境保護法》中按日計罰、查封、扣押、拘留等舉措，為有力懲處環境違法行為提供了法律保障。

新《環境保護法》中如何規范政府的環境保護行為？

將環境保護嚴格納入法制范疇，如果政府沒有履行環境保護相關責任，一定要承擔法律責任。

記者：原來的《環境保護法》對政府的環境保護責任規定得比較籠統。這存在哪些弊端？

周珂：通俗地說，原來的《環境保護法》是非常軟的法律，規定了企業的義務，對政府沒有足夠的約束力。但是環境保護工作又恰恰應該由政府承擔主要責任，甚至起決定性作用。因此，政府如果沒有履行法律職責，又沒有相應需要承擔的責任，當然很難保證工作效果。

記者：新《環境保護法》進一步落實了政府的責任，是基于哪些考慮？將產生哪些影響？

周珂：我國關于政府環境責任的規定，一直比較模糊。這主要基于兩方面原因。一是過去往往把環境職權與環境責任等同起來。我國是行政主導型體制，政府環境職權是由此派生的，因此，我們更多地將政府環境保護責任與政府環境職權等同起來，而忽略了政府環境保護的法律責任，即政府不履行環境責任將要承擔的法律后果。

二是以往對環境保護工作的認識不足、重視不夠。我們更多的是強調經濟發展，即使環境保護工作不力，也不會被追責。而這種指導思想已經發生了變化。我們現在強調要將環境保護嚴格納入法制范疇，如果政府沒有履行環境保護相關責任，一定要承擔法律責任。

新《環境保護法》進一步明確了政府的責任。按照以往《環境保護法》規定，政府環境保護的責任主要體現在兩個方面：一是落實到環保部門；二是體現在刑法、行政法的責任之中，如瀆職、失職等。新《環境保護法》將政府環境保護的職責從《刑法》、《行政法》中單拎出來，進行強調。同時，在政府應當承擔的責任方面有了進一步的細化。如：縣級以上人民政府應當每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會報告環境狀況和環境保護目標完成情況，對發生的重大環境事件應當及時向本級人民代表大會常務委員會報告，依法接受監督。這較以往有了很大的進步。

通俗地說，新《環境保護法》變硬了，突出強調了政府不履行責任的后果。我相信，新《環境保護法》會對政府環境違法和環境不作為起到震懾作用，成為政府履行環境責任、改善環境質量的重要推動力。

記者：新《環境保護法》提出了地方各級人民政府、縣級以上人民政府環境保護主管部門，以及其他負有環境保護監督管理職責的部門主要負責人應當引咎辭職等要求。這些要求應如何進行細化落實？

周珂：學術界對此有不同看法。有的主張借鑒日本的做法，專門制訂一部法律，對法律責任追究的程序、要求等進行規范。這部法律可以包括環境損害賠償制度、特殊環境責任的追究等內容。

我認為，在我國制訂這樣一部法律很有必要。但目前的立法規劃中還沒有涉及，目前看來，這種做法不太現實。目前，可行的做法是在有了環境保護基礎性法律后，根據新《環境保護法》中的原則性規定，對《刑法》、《民法》、《行政法》，以及《大氣污染防治法》等專門法律中的內容進行清理。內容與新《環境保護法》有沖突的，進行修正；沒有的內容要進行補充；操作、執行中需要細化的，要進行完善。

此外，環境保護部也應出臺相關計劃來進一步推動，在各項專項法律中落實《環境保護法》的規定。

新《環境保護法》將對企業更好履行責任帶來怎樣的壓力和動力？

對企業的環境違法行為采取全方位監督，比過去單純的行政管理方式更進了一步。

記者：以前企業“違法成本低、守法成本高”的問題長期存在，新《環境保護法》提出了“按日計罰”等原則，這將對企業更好地履行環境責任帶來怎樣的壓力和動力？

周珂：過去，我們往往只強調對企業的行政管理。新《環境保護法》在強調管理的基礎上，引入了更多的市場手段、公眾監督等機制。比如新《環境保護法》規定，縣級以上地方人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，應當將企業事業單位和其他生產經營者的環境違法信息記入社會誠信檔案，及時向社會公布違法者名單。企業的信譽與企業的經濟效益直接相關，尤其是上市公司，其形象、信譽與利益關系緊密。我認為，將市場機制與企業的環保行為相結合是一種很好的做法。

此外，新《環境保護法》強調公眾對企業的監督。規定：公民、法人和其他組織發現地方各級人民政府、縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門不依法履行職責的，有權向其上級機關或者監察機關舉報。接受舉報的機關應當對舉報人的相關信息予以保密，保護舉報人的合法權益。這是對企業環境違法行為采取的全方位監督，比過去單純的行政管理方式更進了一步。這必定會對企業產生更大的震懾力。

新《環境保護法》還有哪些遺憾？

《環境保護法》有待從基礎性法律上升為基本法律。

記者：您覺得新《環境保護法》是不是已經達到了您的期望？

周珂：我覺得這次修訂有了相當大的進步，但是還留有遺憾。例如，我一直主張《環境保護法》應經全國人大審議通過，成為基本法律。由于歷史原因，我國《環境保護法》一直是由全國人民代表大會常委會制定并通過的法律，此次修法將其定位為基礎性法律，而不是基本法律。

基本法律和基礎性法律在法律等級上是有一定區別的。基本法律能夠自成體系，對其他的基本法律起到配合和制約的作用，是一個獨立的領域。而基礎性法律只是就環境保護領域而言，具有基礎性地位。基本法律比基礎性法律等級高，我國《刑法》、《民法》、《行政法》等重要法律都是由全國人民代表大會制訂的基本法律。

我國《環境保護法》應當具有基本法律的屬性。無論是美國的環境政策法，還是日本的環境基本法，都屬于基本法律，比我國的環境保護法具有更高的法律等級。因此，期望在條件成熟的情況下，能盡快將《環境保護法》上升到基本法律的地位。

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