政府投資項目建設存在問題分析及建議

洪亮

近年來各級政府加快推進了對政府投資項目管理的改革，但一些學者認為我國公共投資領域長期存在的決策失誤、重復建設、管理不善、損失浪費、效益低下等問題卻并未得到根本扭轉。本文對近年來政府投資項目審計發現的問題進行整理和歸類，分析政府投資項目建設中存在問題的原因，提出進一步完善政府投資項目建設管理的建議。

一、從審計視角看政府投資項目管理中的具體問題

（一）項目倉促上馬，前期準備不足

一是違反建設程序規定邊設計、邊施工。因設計深度不夠，造成變更多、浪費大。表面是節約了時間，實際上往往是前面設計的內容已付諸施工，后邊又發現設計工種之間銜接不夠、設計審查不細等問題，已施工完成的工程又要修改，既造成損失浪費，又拖延了建設工期。二是勘察和初步設計工作不夠深入，實際施工中現場的地質情況等與設計差別較大，大量修改設計，造成損失浪費。

（二）基本建設財經紀律執行不嚴格

主要表現為：有的項目由于資本金不到位，建設單位通過銀行貸款彌補建設資金不足，額外增加了貸款利息，加大了項目的建設成本和還貸壓力；有的項目違反規定，滯留、截留、挪用項目建設資金，擠占建設成本，嚴重影響了財政資金的使用效果；有的項目為逃避監督，將資產賬外核算或公款私存，設立“小金庫”，違規發放獎金、超標準接待、購置車輛等；個別項目大量使用現金結算工程款和材料款，嚴重違反財經紀律。

（三）概算超投資估算、預算超概算、決算超預算現象較為普遍

政府投資項目特別是公益性項目資金主要來源于政府財政性資金，是無償撥付和使用的，因沒有增值保值、還本付息的壓力，各方參與者都希望投資額越大越好。在投資責任不明確、不落實、敞口花錢的情況下，投資不斷增加，概算不斷調整。

（四）招投標中存在諸多問題

主要表現為：應招標未招標或肢解工程規避招標；未經批準邀請招標或以不合理條件限制、排斥潛在投標人，實行歧視性政策；招標過程及確定中標人程序不規范，人為影響評標結果；建設單位與投標人或招標代理機構相互串通，弄虛作假，搞明招暗定，圍標、串標；違法轉包、分包工程；不按照中標結果簽訂合同，私下簽訂背離合同實質性內容的協議，搞陰陽合同。

（五）合同管理不夠規范

部分項目業主對合同重要性認識不夠，缺乏法律意識，簽訂合同時不嚴謹、不規范。主要表現為：未明確工程價款結算的原則和辦法，形成“開口”合同；違反行業主管部門有關規章、文件規定，或者合同條款之間相互矛盾、無依據列項等多簽訂合同價款；重要合同條款缺失，對建設項目各參建方失去約束，給項目后期價款結算、成品保護、資產移交等留下隱患，易形成經濟合同糾紛，使工程結算久拖不決，項目長期不能竣工驗收。

（六）多結算工程款問題較為突出

主要表現為：利用假造、變更簽證騙取工程價款；不執行合同約定，隨意提高中標單價；合同外無依據補償、獎勵施工單位；以高套定額、重復計算工作量、多計取其他費用等技術手段多計工程價款；工程進度款控制不嚴形成超付工程價款。

二、存在問題的原因分析

（一）政府投資規模持續擴大，項目管理者管理水平難以適應

多年來各地政府投資規模呈現出跨越式增長態勢，對項目管理者自身的管理能力提出了更高的要求。但是政府投資項目負責人的任命基本以行政任命為主，而非競爭上崗。這樣易使不合格的人員擔當項目主管，或項目負責人對項目全局不能有力掌控，在管理過程中必會帶來各方面的問題。

（二）政府投資項目管理模式改革滯后

政府投資工程管理方式改革的總體思路和方向是按照“投資、建設、監管、使用”適當分開、政事(企)分開和對工程建設相對集中管理的原則，逐步建立權責明確、制約有效、科學規范和專業化管理、社會化運作的管理體制及運行機制。當前各地政府投資建設項目管理模式主要存在代建制、法人責任制、業主責任制、臨時性的籌建處型等模式。實行法人責任制和業主責任制的項目多為政府專業或行業部門管理，由于專業分工過細，行業條塊分割，形成管理的分散性、監督的同體性，工程建設中的違規違法行為得不到有效防范和遏制。為解決同位一體化、臨時業主建設經驗不足、投資超概算等問題，一些地方政府和國家部委在非經營性政府投資項目積極實行代建制的試點，取得一定成效。由于還存在諸如在法律上沒有明確的定位、代建企業市場化程度較低、使用單位過多干預項目管理、代建取費無序競爭導致風險轉嫁于項目管理等問題，這一新的項目管理模式還未得到全面推行。

（三）對政府投資項目的監督不足

1.政府投資監管制度存在一定弊端?，F行體制下，各行業內部的監管部門在人、財、物方面受行業管理部門控制，缺乏獨立性。而政府發改、財政、審計、監察等部門監督職能的邊界不清晰，沒有一個部門真正實行了全面和完整的監管，導致政府部門的外部監督“重復”與“缺位”并存。

2.政府投資項目審計覆蓋面較低，監督效果未達到期望。一是由于投資審計力量嚴重不足，審計覆蓋面還較低，雖然各級審計機關積極引入社會中介力量參與政府審計，緩解了部分矛盾，但諸如中介機構的審計質量監督、審計風險和審計經費由誰承擔等問題，仍舊影響和制約著投資審計的全面覆蓋。二是政府投資審計中《合同法》與《審計法》的法律適用存在沖突。三是《審計法》規定審計監督的主體是國有投資或融資的項目建設單位，對施工單位的違法行為不能直接處理處罰，導致一些問題年年審，年年犯。

3.政府投資責任追究制度不健全、責任追究執行不力。當前還未出臺政府投資項目責任追究制度，對政府投資活動中各參與方都還未建立相應完備的責任約束，未形成責任追究機制。違規的成本過低、風險過小，收益卻很高，增加了違法違紀者的僥幸心理，使得個別行業領域建設秩序混亂。

三、加強政府投資項目建設管理的建議

（一）抓好項目管理培訓工作，加強政府投資項目管理隊伍建設

政府投資項目主管部門和各行業部門應提高宏觀規劃和協調管理能力，提高監管人員的業務素質和工作水平。加強對項目業主的培訓，既要系統學習有關理論，更要注重培訓具體操作技能，不僅要培訓業務素質，而且要提升思想政治素質，使其對項目的質量和投資效益真正負起責任。

（二）進一步規范、完善代建管理制度，培育成熟的代建市場

一是對非經營性政府投資項目，公開招標選擇代建單位，實行代建制管理。對經營性政府投資項目繼續實行法人責任制。二是出臺政府投資項目代建制管理辦法，以法規形式將代建制管理部門職能、代建項目實施范圍、代建單位確定方式、參與各方職責與地位、代建實施程序、代建資金管理使用、支付及獎懲等內容明確固定，使政府投資項目的代建工作有法可依、有章可循。三是培育成熟的代建市場。鼓勵大型設計、施工、監理等企業通過改造和重組，建立與工程總承包和項目管理業務相適應的代建公司，培育和發展一批具備實力與競爭力的代建公司。

（三）加強對建設市場秩序的綜合治理

1.健全和完善有形建筑市場，從源頭規范招投標管理。應打破地區封鎖和行業壟斷，整合和利用好各類有形建筑和建設市場資源，改善有形市場的軟硬件環境，建立統一規范的工程建設有形市場。對于依法必須進行招標項目的勘察、設計、施工、監理和材料采購均應進入有形市場集中交易。

2.嚴格執法，規范招投標活動各方行為。政府投資項目的業主，要提高認識，依法辦事，招投標各方主體要本著公開、公正、公平的原則，有序競爭。建設行政主管部門和有關行業監督部門要定期組織檢查，堅決糾正和嚴厲查處招投標活動中各種違法違規行為。

3.推廣政府投資項目信息公開和誠信體系建設工作。以我省為例，從2009年起，省級各試點單位均在門戶網站設立了工程建設領域項目信息和信用信息公開平臺。要逐步形成共建共享、互聯互通的項目信息公開和誠信體系平臺，解決政府投資項目管理的不公開、不透明、信息不對稱的問題，形成守信得利，失信受損的良好環境。

（四）強化政府投資項目的外部監督體系建設

1.充分發揮審計機關的審計監督作用。一是建立獨立、專業的監督機構。以我省為例，可在省審計廳下設立政府投資審計專業局，充實和加強投資審計力量，加大審計監督的覆蓋面，保持一支穩定的力量來實施對重點建設項目的跟蹤審計，實現項目決策、管理與監督的分離，克服專業部門自我監督的弊端。二是完善健全政府投資審計法規。制定相關法規或通過地方立法，完善對參與政府投資項目的有關單位違規行為的審計處理、處罰權的規定；強制規定政府重大投資項目應在合同中約定：審計機關對政府投資項目出具的審計報告，應作為項目財務結算和國有資產移交的依據。

2.發揮公眾、媒體的監督作用。建立各種開放便捷的舉報投訴渠道和獎勵機制，調動工程建設各方參與者和社會公眾積極性，完善舉報投訴處理程序，從制度上促進社會監督發揮作用。及時正面應對社會各界的提問和質詢，利用各種媒體對建筑市場違法違規問題予以公開曝光，形成強大的輿論監督聲勢。

3.建立投資責任追究制度，保證監督實效。建立健全對政府投資項目的評價指標體系，從決策、建設實施和效益各環節由指標量化評價。依據制度明確各參與方的職責，根據對投資項目的評價結果，分清責任，將應承擔的責任逐一分解到問責對象，真正落實到責任人，確保問責對象的責任得到承擔和對責任人的處理得以執行。