從公共財(cái)政視角淺析國家治理的實(shí)現(xiàn)路徑

劉+揚(yáng)

[摘要]改革開放35年來，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅改變了中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，而且也深刻影響著中國的社會(huì)結(jié)構(gòu)。社會(huì)利益的多元化對人們生活方式、思想觀念、價(jià)值取向等方面產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，也對國家的治理理念和治理模式提出了新的挑戰(zhàn)。現(xiàn)代化的國家治理不應(yīng)僅單純強(qiáng)調(diào)政府與市場的協(xié)調(diào)與合作，更重要的是要通過調(diào)動(dòng)各種力量和資源實(shí)現(xiàn)政府、市場與公民社會(huì)三者之間的多重穩(wěn)定均衡，從而實(shí)現(xiàn)善治的治理目標(biāo)。文章以國家治理的概念為切入點(diǎn)，通過分析國家治理的邏輯和模式論證了現(xiàn)階段我國構(gòu)建國家治理體系的必要性和重要性，并從財(cái)政學(xué)的視角提出了我國實(shí)現(xiàn)有效國家治理的路徑。

[關(guān)鍵詞]治理；國家治理；善治

[中圖分類號]D61；F810[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號]1673-0461（2014）08-0007-05

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在全面深化改革的總體目標(biāo)中提出要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這是歷史上首次在黨內(nèi)文獻(xiàn)中出現(xiàn)“國家治理”這個(gè)詞。在目前中國改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)的關(guān)鍵時(shí)刻，妥善解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出矛盾和問題，努力維護(hù)社會(huì)公平正義，讓改革發(fā)展的成果更多地、更公平地惠及全體人民，就更加需要成熟有效的國家治理體系和現(xiàn)代化的國家治理能力。

一、國家治理的概念

自1989年世界銀行首次使用“治理危機(jī)”（Governance Crisis）以來，治理一詞開始被廣泛地用于政治發(fā)展研究中，其內(nèi)涵和外延不斷地被豐富與擴(kuò)展，有關(guān)治理方面的理論已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域產(chǎn)生了重要影響。

（一）治理的基本概念

治理理論的創(chuàng)始人之一羅西瑙（Rosenau，1992）將治理定義為一種由共同目標(biāo)所支持的一系列活動(dòng)，這個(gè)目標(biāo)未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責(zé)，也不一定需要強(qiáng)制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從。庫伊曼和弗利埃特（Kooiman & Vilet，1993）指出：治理的概念是，它所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的活動(dòng)。全球治理委員會(huì)（Commission on Global Governance）在1995年發(fā)布的《我們的全球伙伴關(guān)系》中對治理給出了較為權(quán)威性的定義：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程，既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排。

（二）治理與統(tǒng)治

治理與統(tǒng)治雖僅有一字之差，但是其所折射出來的執(zhí)政理念和執(zhí)政方式卻迥然不同。治理與統(tǒng)治的共同點(diǎn)在于，同樣作為一種政治管理過程，治理也像統(tǒng)治一樣需要權(quán)威和權(quán)力，其最終目標(biāo)也是為了維護(hù)正常的社會(huì)秩序。而治理與統(tǒng)治的主要區(qū)別在于：①主體不同。統(tǒng)治的主體一定是社會(huì)公共機(jī)構(gòu)，而治理的主體既可以是公共機(jī)構(gòu)也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作。②權(quán)力運(yùn)行軌跡不同。統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的，政府憑借政治權(quán)威對社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單向度管理；治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，它主要通過合作和協(xié)商確立認(rèn)同或共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理，其權(quán)力向度是多元的、相互的。③管理范圍不同。由于治理的主體可以是非政府的、跨國界的民間組織，因此治理的范圍是無國界的；而統(tǒng)治的范圍則受到國家領(lǐng)土和主權(quán)的限制，具有嚴(yán)格的邊界。④管理原則不同。治理是以自愿為主兼具一定強(qiáng)制性，其權(quán)威主要源于公民的認(rèn)同和共識(shí)；統(tǒng)治則完全以強(qiáng)制性為主，其權(quán)威主要源于政府的法律和法規(guī)。

（三）國家治理的基本概念

伴隨著資本主義的發(fā)展，西方學(xué)者逐漸意識(shí)到無論是單純的市場手段還是依靠國家的命令和計(jì)劃都無法實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源配置的最優(yōu)化，社會(huì)成員的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益遭到不同程度地?fù)p害。為彌補(bǔ)和減緩市場失靈和政府失效對資產(chǎn)階級政權(quán)的沖擊，西方資本主義國家開始將“治理”的理念引入到國家管理的過程中，并在實(shí)踐中不斷調(diào)整適合本國發(fā)展的治理模式。

1997年，世界銀行在其發(fā)布的《變革世界中的政府》中正式提出了國家治理（State Governance）的理念，并指出國家治理對于提高一個(gè)國家——特別是發(fā)展中國家的競爭力具有重要的意義。庫伊曼（Kooiman，1999）指出，國家治理不是一種固定化的安排，而是國家與社會(huì)還有市場以新方式互動(dòng)，以應(yīng)對日益增長的社會(huì)及其政策議題或問題的復(fù)雜性、多樣性和動(dòng)態(tài)性。考夫曼（Kaufmann，2002）等人將國家治理定義為一個(gè)國家權(quán)力運(yùn)用的傳統(tǒng)與制度，它包含三方面內(nèi)容：選擇、監(jiān)督和更換政府的過程；政府有效制訂和實(shí)施良好政策的能力；公民和政府對于治理他們之間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系的制度的尊重。青木昌彥（Masahiko Aoki，2001）則認(rèn)為，國家治理是政府與公民在政治博弈過程中形成的多重穩(wěn)定均衡。綜合以上，本文認(rèn)為國家治理就是指統(tǒng)治階層為了最大限度滿足公眾需求、消弭社會(huì)矛盾、穩(wěn)固自身統(tǒng)治，通過系統(tǒng)化的頂層設(shè)計(jì)和制度安排，不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整“政府—市場—公民社會(huì)”三者利益關(guān)系的國家管理過程。

二、國家治理的邏輯與模式

（一）國家治理的最終目標(biāo)——善治

1996年，因?yàn)橹鸩秸J(rèn)識(shí)到并非所有的國家治理都是好的，原有的單維度的治理概念無法對國家治理的有效性進(jìn)行合理衡量，于是世界銀行開始用善治（good governance）來評價(jià)一國國家治理的績效。Surendra·Munshi（2009）指出，善治“意味著參與性的治理方式，這種治理以負(fù)責(zé)、問責(zé)和透明的方式運(yùn)作，以效率、合法性和協(xié)商一致的原則為基礎(chǔ)，目的是促進(jìn)每個(gè)公民的權(quán)利和公共利益，從而表示政治意志的行使，以確保社會(huì)的物質(zhì)福利和帶來社會(huì)正義的可持續(xù)發(fā)展”。

簡而言之，善治就是追求公共利益最大化的社會(huì)管理過程，其本質(zhì)在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。善治的基本要素包括：①合法性（legitimacy），即社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)；②透明性（transparency），即信息的公開性；③責(zé)任性（accountability），即無論是機(jī)構(gòu)還是個(gè)人都應(yīng)當(dāng)對自己的行為負(fù)責(zé)；④法治（rule of law），即法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則； ⑤回應(yīng)（responsiveness），公共管理機(jī)構(gòu)必須對公民的需求做出及時(shí)和負(fù)責(zé)的反應(yīng)；⑥有效（effectiveness），即管理機(jī)構(gòu)設(shè)置合理、管理程序科學(xué)、管理活動(dòng)靈活。聯(lián)合國亞太經(jīng)濟(jì)與社會(huì)委員會(huì)（UNESCAP）認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)有效的國家治理——善治，需要從保證公民參與、落實(shí)法治、強(qiáng)調(diào)公共決策的共識(shí)導(dǎo)向、實(shí)現(xiàn)所有公民的政治平等、提高透明度、強(qiáng)化責(zé)任政府與問責(zé)制、改善政府對公民需求的回應(yīng)性以及提升政府效能與行政效率等八個(gè)維度考量，這也被視為聯(lián)合國對亞太地區(qū)國家推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化提出的建議。

善治實(shí)際上是國家權(quán)力向社會(huì)權(quán)力回歸的過程，政府不能再以簡單的強(qiáng)制性行為來達(dá)到社會(huì)管理的目的。善治是政府、市場與公民社會(huì)（civil society）三者之間通過協(xié)調(diào)合作從而實(shí)現(xiàn)多重動(dòng)態(tài)均衡的國家治理過程。善治的實(shí)現(xiàn)離不開政府的統(tǒng)治權(quán)威，更離不開公民的自愿合作和認(rèn)同共識(shí)，沒有公民的參與合作，只會(huì)有善政不會(huì)有善治。善治的基礎(chǔ)與其說在于國家或政府，不如說在于公民或公民社會(huì)。從這個(gè)意義上講，公民社會(huì)才是善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，沒有一個(gè)健全和發(fā)達(dá)的公民社會(huì)，就不可能有真正的善治。

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（二） 國家治理的邏輯與模式

埃爾斯特和奧菲（Elster & Offee，1998）等在對后社會(huì)主義國家制度轉(zhuǎn)型和國家治理模式重構(gòu)過程研究后指出，傳統(tǒng)的國家社會(huì)主義體制已經(jīng)徹底瓦解，對于這些國家而言，更為重要的是通過分階段、有順序的綜合性制度設(shè)計(jì)來構(gòu)建一種民主政治、市場經(jīng)濟(jì)與公民社會(huì)的新秩序。科爾奈（Kornai，2001）認(rèn)為，人類社會(huì)存在著三種規(guī)制經(jīng)濟(jì)行為的基本協(xié)調(diào)機(jī)制：作為官僚協(xié)調(diào)機(jī)制的政府、作為自利性交易關(guān)系總和的市場，以及自愿互惠的聯(lián)合性協(xié)調(diào)機(jī)制或公民社會(huì)（ 包括家庭、道德和各種社會(huì)團(tuán)體）。由此可見，政府、市場與公民社會(huì)已成為現(xiàn)代國家治理過程中三大基本制度要素，政府與市場、政府與公民社會(huì)之間的相互關(guān)系直接決定了國家治理的具體模式。

政府是人類社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。在此之前，人類社會(huì)在社會(huì)交往中已經(jīng)自發(fā)形成了一些非正式的但被公共認(rèn)同的制度和規(guī)則。出于自身的階級屬性和利益訴求，政府依靠其對暴力的合法壟斷重構(gòu)了新的社會(huì)秩序，并逐漸成為一個(gè)凌駕于市場和社會(huì)之上的公共治理主體。由于此時(shí)市場和公民社會(huì)的力量還較為薄弱，統(tǒng)治階層在利益的驅(qū)動(dòng)下不斷擴(kuò)張政府邊界，政府的權(quán)力觸及到社會(huì)生活的各個(gè)角落，市場和社會(huì)完全被納入到政府體系之中，形成了“強(qiáng)政府、弱市場”的經(jīng)濟(jì)格局和“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的社會(huì)格局。然而，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和成熟，特別是公民意識(shí)的覺醒，國家治理的博弈格局發(fā)生了改變，市場和社會(huì)的發(fā)展速度和作用空間開始上升。此外，實(shí)踐也證明原有的國家治理模式已嚴(yán)重阻礙了社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，迫切需要構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求的新的治理模式。新自由主義思潮的興起和傳播使人們相信，政府對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的過度干預(yù)與控制是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰退、個(gè)人自由受限的根源所在。于是，讓政府從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中全面退出，迫使其職能范圍最小化，再通過實(shí)施私有化、自由化和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定化政策，讓市場在國家治理過程中發(fā)揮主導(dǎo)性作用成為西方國家構(gòu)建“強(qiáng)市場、弱政府”的國家治理范式。然而，實(shí)踐再次證明，這種國家治理模式由于忽視了支持市場經(jīng)濟(jì)體制構(gòu)建的政治與社會(huì)基礎(chǔ)——具備有效制度供給和秩序治理能力的政府，忽視了制度特別是社會(huì)資本、公民信任等非正式制度對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用，從而加深了貧富差距和階級沖突，加劇了社會(huì)階層的分化，將國家與社會(huì)推向了混亂與衰退的境地。蘇東國家“休克療法”的失敗以及2008年全球金融危機(jī)的爆發(fā)都是對此最好的佐證。

政治民主化浪潮和經(jīng)濟(jì)市場化浪潮改變了人們的價(jià)值觀念，傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)的弱化和價(jià)值取向的多元化使社會(huì)成員的社會(huì)公平意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)等公民意識(shí)逐步提高，形成了各式各樣的利益訴求和維權(quán)行動(dòng)。公民社會(huì)的概念最早起源于西方哲學(xué)，亞里士多德曾將其定義為“自由和平等的公民在一個(gè)合法界定的法律體系之下結(jié)成的倫理政治共同體”。黑格爾在吸收西方古典哲學(xué)理論成果的基礎(chǔ)上，明確地將政治國家與公民社會(huì)相區(qū)分，認(rèn)為公民社會(huì)絕非政治社會(huì)，公民社會(huì)的存在是以政治國家的分離為前提，它是國家政治生活和私人秩序之外的領(lǐng)域。以哈貝馬斯（Habermas）為代表的現(xiàn)代西方哲學(xué)家在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步指出，公民社會(huì)是獨(dú)立于國家之外的“自治領(lǐng)域”，包括私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域，其中私人領(lǐng)域（privacy sphere）是指由市場對生產(chǎn)過程加以調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)，公共領(lǐng)域（public sphere）則是由各種非官方組織組成的獨(dú)立于政治國家的公共領(lǐng)域。他主張對國家治理主體采用“國家—市場—公民社會(huì)”的三分法，反對以國家為中心或以市場為中心的國家治理模式，主張通過社會(huì)思想文化及意識(shí)形態(tài)的滲透來平衡國家、市場、公民社會(huì)三者之間的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)民主、自由、平等、公正的國家治理目標(biāo)。

雖然政府、市場和公民社會(huì)這三種制度要素形態(tài)功能各異，但它們之間并非是各自獨(dú)立、互不相關(guān)的制度實(shí)體，而是相互協(xié)調(diào)、互為支撐的共生互補(bǔ)關(guān)系。在國家治理模式中，政府作為唯一的合法性強(qiáng)制主體具有保障市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制和公民社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行的強(qiáng)大的制度供給功能，若缺少了這種權(quán)威性的制度保障，市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中勢必會(huì)出現(xiàn)大量的欺詐、違約及損害公眾利益的投機(jī)行為，干擾規(guī)范有效的市場經(jīng)濟(jì)秩序的形成，公民社會(huì)也容易成為利益集團(tuán)俘獲政府的工具。市場經(jīng)濟(jì)作為目前為止最為有效的經(jīng)濟(jì)制度，其在優(yōu)化配置社會(huì)資源的同時(shí)也為公民社會(huì)的發(fā)展提供了巨大的資金支持和活動(dòng)空間。規(guī)范有序的市場經(jīng)濟(jì)不僅需要政府的引導(dǎo)與保護(hù)，而且有賴于各種形式的公民社會(huì)組織來控制和防范市場的外溢性行為，并通過其所蘊(yùn)含的被社會(huì)普遍接受的價(jià)值、規(guī)范等社會(huì)資本化解利益沖突、緩解社會(huì)分歧，促進(jìn)集體行動(dòng)的社會(huì)協(xié)調(diào)與整合。由于包含了許多基于自愿互利基礎(chǔ)上形成的內(nèi)在的、非正式的制度、組織和關(guān)系，現(xiàn)代公民社會(huì)所提供的局部的、多樣化的公共物品和服務(wù)，所承擔(dān)的社會(huì)管理職能可以減輕政府職能擴(kuò)張所造成的效率低下，并防止因政府權(quán)力過度膨脹造成的對公民個(gè)人自由和權(quán)利的侵犯以及對社會(huì)資源的浪費(fèi)。一個(gè)開放的、多元的、具有利益整合功能的公民社會(huì)，對于緩解市場失靈和政府失效，減少對政府的過度依賴，約束政府行為具有重要的作用。由此可見，在現(xiàn)代國家治理過程中，政府、市場與公民社會(huì)并不是此消彼長的零和博弈關(guān)系，而是利益共享、互惠共生的正和博弈關(guān)系，任何一種制度要素的過度擴(kuò)張和過度收縮都無法實(shí)現(xiàn)對國家的有效治理。

三、國家治理的實(shí)現(xiàn)路徑——基于財(cái)政的視角

十八屆三中全會(huì)在提出要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的同時(shí)還明確指出：“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。”這不僅是新時(shí)期關(guān)于我國財(cái)政職能作用的重要論述，而且凸顯了在推進(jìn)國家治理體系建設(shè)過程中深化財(cái)稅體制改革的重要性。從財(cái)政的視角思考，提高國家治理現(xiàn)代化能力的路徑主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）健全和完善財(cái)政預(yù)算管理制度

一國的財(cái)政預(yù)算管理制度從某個(gè)角度可以反映一國政府公平和民主的程度。表面上，財(cái)政預(yù)算管理制度改革是對政府經(jīng)濟(jì)資源的再分配，但其深層次卻是對政府公共權(quán)力的再調(diào)整。健全和完善財(cái)政預(yù)算管理制度，首先，要改革現(xiàn)有的預(yù)算編制方法，逐步從基數(shù)法向綜合預(yù)算、零基預(yù)算法過渡，加快支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，優(yōu)化編制程序，細(xì)化編制預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性和完整性；清理和規(guī)范財(cái)政重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或GDP掛鉤事項(xiàng)，根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的程度和重點(diǎn)合理安排重點(diǎn)財(cái)政支出，加大政府統(tǒng)籌安排財(cái)政資金的力度和靈活性；實(shí)行跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，積極推行以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理改革，將預(yù)算管理的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。第二，要完善現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，抓緊制定出臺(tái)《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)、資金來源、分配形式和分配程序做出權(quán)威性的統(tǒng)一規(guī)定，提高轉(zhuǎn)移支付的公平性和透明性；要按照基本公共服務(wù)均等化的要求，明確中央和各級地方政府事權(quán)責(zé)任，中央政府要嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的范圍和規(guī)模，對性質(zhì)相同的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行整合歸并，把專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的范圍限制在具有溢出效應(yīng)的跨區(qū)域和全國性的公共服務(wù)項(xiàng)目上，逐步降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占總體轉(zhuǎn)移支付的份額，將其置換出來的財(cái)力納入一般性轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)地方政府統(tǒng)籌安排資金的能力。第三，要完善國庫集中收付制度，深化預(yù)算單位級次和加大專戶資金管理力度，將公共財(cái)政預(yù)算資金、政府性基金預(yù)算資金、國有資本經(jīng)營預(yù)算資金全部納入國庫集中支付范圍，實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資金流向和流量的全面監(jiān)控；要進(jìn)一步推進(jìn)非稅收入收繳管理改革，將行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入、國有資本經(jīng)營收益等所有非稅收入納入改革范圍。最后，要嚴(yán)格監(jiān)督預(yù)算編制和執(zhí)行過程中財(cái)政法規(guī)、政策、制度的執(zhí)行情況，監(jiān)督財(cái)政資金運(yùn)行和管理過程中賬目管理指標(biāo)下達(dá)、資金撥付的合法、合規(guī)情況，推進(jìn)財(cái)政信息公開，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督；要完善財(cái)政支出績效評價(jià)體系，細(xì)化財(cái)政支出績效評價(jià)層次，研究制定財(cái)政支出績效評價(jià)辦法、工作程序、評價(jià)指標(biāo)設(shè)置及標(biāo)準(zhǔn)選擇以及評價(jià)結(jié)果等一系列制度規(guī)范；要在政府預(yù)算中適時(shí)引入權(quán)責(zé)發(fā)生制原則與績效預(yù)算的制度框架，增強(qiáng)預(yù)算的前瞻性和連續(xù)性。

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（二）深化稅收制度改革

稅收作為政府強(qiáng)制、無償?shù)貐⑴c社會(huì)產(chǎn)品分配的活動(dòng)，不僅是國家取得財(cái)政收入的一種方式，更體現(xiàn)了國家與納稅人之間的利益分配關(guān)系。現(xiàn)階段深化稅收制度改革就是要強(qiáng)化稅收在經(jīng)濟(jì)生活中的利益調(diào)節(jié)作用，努力構(gòu)建相對公平的利益分配格局。首先，要加快建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度，合理調(diào)整個(gè)稅免征額、稅率級距和稅負(fù)水平，減少稅率檔次；要進(jìn)一步細(xì)化費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，逐步擴(kuò)大費(fèi)用扣除范圍，嘗試實(shí)行以家庭為基本申報(bào)單位的所得稅申報(bào)模式，充分考慮納稅主體婚姻狀況、贍養(yǎng)人口數(shù)量、子女教育、住房和醫(yī)療等重大支出項(xiàng)目，及早建立費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)指數(shù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，切實(shí)保障工薪階層最基本的生活需要。第二，要按照估計(jì)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整消費(fèi)稅課稅范圍，適當(dāng)增設(shè)新稅目，擴(kuò)展消費(fèi)品項(xiàng)目的稅基，將明顯超越普通大眾生活水平的高消費(fèi)項(xiàng)目或奢侈消費(fèi)行為列入征稅范圍；要合理設(shè)置消費(fèi)稅稅率，對國家實(shí)行專賣、價(jià)高利大的應(yīng)稅消費(fèi)品和奢侈品實(shí)行高稅率，對生活必需品采用低稅率或免稅，減輕低收入階層的稅收負(fù)擔(dān)；盡快推動(dòng)消費(fèi)稅由價(jià)內(nèi)稅改為價(jià)外稅，計(jì)稅依據(jù)由含稅價(jià)格改為不含稅價(jià)格，以便與增值稅計(jì)稅依據(jù)統(tǒng)一，提高征稅的透明度。第三，要不斷完善和規(guī)范房地產(chǎn)價(jià)值評估體系，確保房產(chǎn)稅稅基的科學(xué)性和合理性，政府要按照工業(yè)用地、商業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用地和生活用地的分類以及本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r設(shè)置差別化稅率并制定城市居民基本生活性住房免稅標(biāo)準(zhǔn)，對標(biāo)準(zhǔn)之下的住房實(shí)行較低稅率或免稅，在標(biāo)準(zhǔn)之上的、對超出的部分采用較高稅率；對于保障性住房和農(nóng)村家庭用房予以免稅。最后，要繼續(xù)推進(jìn)資源稅稅制改革，加快推動(dòng)煤炭、礦產(chǎn)資源由從量計(jì)征向從價(jià)計(jì)征轉(zhuǎn)變，適當(dāng)提高資源稅稅率標(biāo)準(zhǔn)，整合各類資源性收費(fèi)，將資源性收益從經(jīng)營性收益中剝離開來，將資源性收益的主要部分和國有企業(yè)紅利（特別是壟斷企業(yè)性收益）納入公共財(cái)政，專門用于改善社會(huì)保障和公共服務(wù)。

（三）建立事權(quán)財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的財(cái)稅體制

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，以維護(hù)社會(huì)公平正義作為利益分配和調(diào)整主要價(jià)值取向的一系列改革訴求對我國現(xiàn)行的財(cái)稅體制提出了新的要求。因此，逐步建立事權(quán)財(cái)權(quán)相互統(tǒng)一的財(cái)稅體制對于轉(zhuǎn)變政府職能、提高財(cái)政資金使用效率，實(shí)現(xiàn)“國家—市場—公民社會(huì)”三者之間的多重穩(wěn)定均衡具有重要的意義。首先，加快財(cái)稅體制改革要按照法律規(guī)定、受益范圍、成本效率、基層優(yōu)先等原則，合理界定中央與地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任，并逐步通過法律形式予以明確，特別要力爭在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域劃清中央與地方的支出責(zé)任，不斷增加財(cái)政對公共服務(wù)領(lǐng)域的投入。第二，要加強(qiáng)中央、省兩級自上而下的垂直轉(zhuǎn)移支付和地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付的力度，中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托給地方，同時(shí)中央也可為地方承擔(dān)一些跨區(qū)域且對其它地區(qū)具有較大影響的公共服務(wù)支出責(zé)任，通過構(gòu)建縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付體系解決地區(qū)之間非均衡的發(fā)展?fàn)顩r。第三，要把加強(qiáng)縣級政府提供基本公共服務(wù)財(cái)力保障放在更加突出的位置，積極推進(jìn)“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政管理體制，減少預(yù)算層級，各地區(qū)可結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況自主選擇省以下的財(cái)政管理體制，甚至在一省內(nèi)也可嘗試確立多種財(cái)政管理體制和模式。第四，要在統(tǒng)一稅政的前提下，賦予省級政府一定程度的稅目、稅率調(diào)整權(quán)，減免稅權(quán)，培育地方可持續(xù)性的稅源，提高地方政府的積極性，保持中央和地方財(cái)力格局的基本穩(wěn)定。最后，要適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，通過更加深入的制度構(gòu)建來建設(shè)具有強(qiáng)大制度供給、秩序治理和宏觀調(diào)控能力的政府，并以此為基礎(chǔ)，通過培育健康的市場機(jī)制與整合社會(huì)結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)國家治理的最終目標(biāo)。

四、總結(jié)

國家治理體系的構(gòu)建與現(xiàn)代化國家治理能力的提升不是理性規(guī)劃和人為設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，而是多元社會(huì)力量相互之間長期博弈、反復(fù)協(xié)調(diào)的結(jié)果。簡而言之，現(xiàn)代化的國家治理體系就是要實(shí)現(xiàn)“政府—市場—公民社會(huì)”三者間權(quán)力分配的穩(wěn)定和均衡。而作為“庶政之母”的財(cái)政不僅是聯(lián)系三者之間的重要紐帶，更是確保實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)的物質(zhì)保障和制度保障。因此，深化財(cái)稅體制改革可以說是構(gòu)建現(xiàn)代化國家治理體系的內(nèi)在要求。然而，制度的變遷是一個(gè)長期的、復(fù)雜的過程，并不存在所謂“最優(yōu)制度實(shí)踐”的社會(huì)發(fā)展路徑。當(dāng)前我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，任何一項(xiàng)制度的改革都必須立足于我們現(xiàn)有的各項(xiàng)制度基礎(chǔ)和發(fā)展階段，通過漸進(jìn)式改革的方式積極探索促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的多元化路徑，在保證政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)、市場健康運(yùn)行、公民社會(huì)理性開放的前提下穩(wěn)步提升國家治理現(xiàn)代化的能力。

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