公民參與能否帶來治理績效？
——以溫嶺市為例

□ 郎友興 喻冬琪

一、前 言

在全球化的今天, 政府的作用不是減弱而是增強了。我們關注的不再是“大政府還是小政府”, 而是政府是否有效, 換句話說, 我們需要更好的政府治理，許多政府領導者和公務人員都在不斷地努力尋找好的治理方法。*B·蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，中國人民大學出版社，2001年版，第25頁。如何找到一個既能滿足政策利益相關者日益高漲的參與政治的訴求，良好地實現政治的輸入與輸出，同時又能使政府的決策更加合理，更加合乎民眾的需要，建立一個透明、責任、公平、有效的政府，這是擺在所有政府領導者和公務人員面前的大問題。

參與式治理就是這樣一種嘗試。參與式治理是與政策有利害關系的公民個人、組織和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程。*陳剩勇、趙光勇：《參與式治理研究述評》，《教學與研究》，2009年第8期。到2010年，全世界范圍內至少有1000個城市和地區在公共行政中采用了參與式預算的方法；在中國，到2009年，有4個城市，20個鄉鎮和20個地區都開展了不同形式的參與式預算,另外還有大量的鄉村也進行了預算的參與討論。*聯合國人居署編著：《參與式預算72問》，城市社區參與治理資源平臺譯，中國社會出版社2010年版，第5頁。一時間，參與式治理理論似乎成為了一個規范性的概念，學者們幾乎默認參與即能帶來治理，參與式治理成為了解決公民、組織和政府間矛盾的最佳解決方式。學者已經對公民參與的意義和價值、參與渠道與途徑、參與同治理的關系等作了大量的研究，有著豐富的文獻，而對于溫嶺經驗尤其民主懇談會、參與式預算等，學界也有了大量的研究。但是，檢視以往這些研究文獻，有兩個問題是值得討論的，一是人們想當然地使用并接受了“參與式治理”的概念。“參與”+“治理”的組合“實際上隱含著參與帶來治理性的結論。但是，事實果真如此嗎？參與帶來治理不需要具備相應的條件嗎？參與式治理的后期效果能一直維持下去？二是人們關注溫嶺的經驗，重點放在民主懇談、參與式預算的意義和爾后的程序完善等方面，并沒有集中于民主懇談、參與式預算與溫嶺市地方治理績效的關聯性。民主懇談、參與式預算給溫嶺治理帶來了績效嗎？帶來了哪些治理績效？本文帶著這些疑問，以溫嶺經驗為研究基礎，探求參與是否真的帶來治理，治理的哪些方面因為參與而得到了提高，參與帶來治理需要的條件，并希望這一主張對政府治理改革有所啟示。

中國改革開放三十多年，大眾參與在地方治理過程中創造并積累了豐富而有效的經驗，在這些經驗中，溫嶺的民主懇談、參與式預算可以說是最引人注目、最為有效、最具持續性的創新經驗。這是本文選擇溫嶺作為經驗研究的最主要考量。

二、治理指標的建構與選擇

國外關于治理指標的研究主要有世界銀行的綜合治理指標體系和哈克人類發展中心的仁慈指標體系，這兩個指標體系側重于對國家層面的討論，忽視了區域層面的討論。而且由于指標編制方法本身的特點和指標成分的不斷變化，這些治理指標并不是適用于任何一個國家，包括中國?！爸袊卫碓u估框架”*“中國治理評估框架”是聯合國開發計劃署和商務部的委托課題，由俞可平負責，何增科、陳家剛、周紅云、包雅鈞、閆健等為課題組主要成員。在結合中國國情的前提下，提出了包括公民參與、人權與公民權、黨內民主、法治、合法性、社會公正、社會穩定、政務公開、行政效益、政府責任、公共服務和廉政12個治理指標，比較全面客觀地描述了治理在我國的現狀以及未來發展趨勢。通過分析這12個指標，能夠了解我國國家和地方層面的治理水平。這與本文試圖尋找的分析框架有諸多類似之處。沿著“中國治理評估框架”的評估脈絡，以溫嶺市參與式預算民主懇談為案例，本文試圖分析參與能否帶來治理以及參與能帶來治理的要件。

本文結合溫嶺民主懇談的實際，深入分析這12個指標與當地選民和民眾的關系密切程度，最終選擇“社會公正”、“社會穩定”、“政務公開”、“政府責任”、“行政效益”和“公共服務”這6個指標作為考察參與能否帶來治理的研究內容。理由如下：

第一，這12個指標當中，本文所選的這6個指標比較側重于實證層面，從數據分析的角度來說，比較容易測量；其余6個指標側重于價值層面，測量的難度很大。第二，對于選民和普通民眾來說，這6個指標是摸得著看得見的東西，與他們的日常生活息息相關，其余6個對于他們來說比較抽象，難以理解。第三，這12個指標并不是完全孤立的，有交叉的地方，例如“人權與公民權”這一指標在某些時候可以劃分到“社會公正”里面，“政府責任”、“行政效益”的高低與“黨內民主”、“合法性”也存在一定的關系，“行政效益”的高低在一定程度上直接決定著“公共服務”水平的高低。

本文的主題內容即討論參與能否促進社會公正，維持社會穩定；參與能否推進政務公開，促進政府履職；參與能否提升行政效益和公共服務的水平。探尋治理的哪些方面因為參與得到了提高，參與帶來治理需要什么樣的要件。

接下來，本文將分別介紹社會公正、社會穩定、政務公開、政府責任、行政效益和公共服務的內容。

(一) 社會公正與相關測量指標

“中國治理評估框架”指出，社會公正的測量指標為基尼系數、恩格爾系數、城鄉差別、地區發展差別、教育公平程度、醫療保健公平程度、就業公平程度、人大代表和政協委員的代表性、基本公共服務均等化程度等方面。

對于民眾來說，社會公正似乎不是那么容易衡量的事務?；蛟S一個政策、一項便民的舉措便能使民眾感受到社會公正，也或許民眾在某些方面的利益受到了損害，他便覺得社會公正存在問題。民眾對于社會公正的評價受到自身的價值取向、文化程度、利害關系的影響。想要如實評價一個地區的社會公正程度存在相當大的困難，社會公正也并不是一兩個指標能完整體現的。本文以數據分析為基礎，試圖通過溫嶺市近幾年信訪量的情況來探索公民參與與社會公正之間的關系。

(二) 社會穩定與相關測量指標

社會穩定是整個社會階層普遍關心的問題，是國家各項社會事業得以順利開展的前提，也是關系人民福祉的重大問題。

在日常生活中，我們經常會使用到社會穩定這個名詞及其概念，這里所說的社會，就是有一定的經濟基礎與一定階級屬性的上層建筑組成的有機整體。狹義上理解的社會穩定，則是指社會治安狀況的良好，治安案件、刑事發案率以及犯罪率處于較低水平等。*樊聰：《中國社會穩定問題的現狀與對策研究》，遼寧大學碩士學位論文，2012年。

本文試圖驗證的社會穩定是狹義理解的社會穩定，采用如下指標來測量社會穩定：犯罪情況(包括刑事犯罪和治安違法行為)、社會治安狀況、群體性事件和糾紛案發生狀況。

(三) 政務公開與相關測量指標

政務公開是現代民主國家的一項基本制度，是現代民主政治發展的產物。

“中國治理評估框架”指出，政務公開的測量指標主要包括政務公開的法規及效果、政治傳播渠道的數量和質量、決策過程的公開化程度、行政機關、法院、檢察院等活動的公開化制度、公民對政治事務的了解程度、新聞媒體的自主性、公民獲取政治信息的權利和渠道，以及黨政干部財產收入申報的真實和透明情況等。本文主要通過測量政務公開的法規及效果、政治傳播渠道的數量和治理、政府的公開化制度來驗證參與對于政務公開的影響。

(四) 政府責任與相關測量指標

政府責任是政府存在的題中之義，若政府不履行其責任，便喪失了存在的必要。政府的權力是人民賦予的，政府責任的目的便是履行好人民交予的權力。政府責任的測量指標包括官員對其行為的負責程度、對瀆職官員的懲罰、官員與公民的溝通渠道、官員對公民意見的尊重、黨和政府接收和處理公民訴求的機制、黨和政府的決策咨詢機制、政策反饋及決策部門對政策的修訂情況、政策反映或代表公民要求的程度、公民意見對政府決策的影響。

本文將結合政務公開情況考察參與對政府履職帶來的影響，即溫嶺廣泛的民主懇談對于責任政府的構建具有什么樣的作用，溫嶺的民主懇談、民眾高漲的政治參與熱情是不是促進了責任政府的構建。

(五) 行政效益與相關測量指標

行政效益是政府行政活動所獲得的行政收益與所耗資源的比較。*劉華富：《論行政效益》，《天府新論》，2007年第6期。用數學語言來解釋行政效益的話，行政效益=行政收益-行政成本。政府的每一項行政活動，在產生收益的同時也要付出消耗資源的代價，因此行政效益可正可負。

但我們不能以行政效益的正負來評判行政效益的好壞。行政效益為負，不代表該項行政活動是失敗的。例如遇到重大災害、重大犯罪活動以及涉及到民生問題的一些行政活動，行政成本必然是巨大的，此時的政府會不惜一切代價開展此項行政活動。但同時由于事態的嚴重性或者事件涉及范圍太大，行政收益往往不能立即見效。此時的行政收益必然為負，但我們不能以此來評判該項行政舉措是失敗的。同樣的，行政效益為正也并不代表該項行政行為一定是成功的，如政府不顧民眾意愿、政府官員貪污瀆職、違紀操作等行為可能會讓某項行政活動看起來很成功，但實際背后的效果卻不盡如人意。

行政效益應與民眾的意愿掛鉤，應以民眾的滿意度來作為行政效益的評價指標。

(六) 公共服務與相關測量指標

“公共服務”的提出,標志著我國行政改革的進一步深化和政府管理發展中一個重要轉折的來臨。作為一項政府職能,其含義是指由法律授權的政府和非政府公共組織以及有關工商企業在純粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生產和供給中所承擔的職責。*馬慶鈺：《公共服務的幾個基本理論問題》，《中共中央黨校學報》，2005年第2期。

本文以2007——2011年這五年溫嶺市交通運輸業、教育事業、文化衛生和體育事業、人民生活、就業和社會保障事業等指標來測量參與對于政府提供公共服務的影響。

三、公民參與和治理績效的關聯性檢討：溫嶺的經驗

(一)參與能促進社會公正，帶來社會穩定嗎？

這里采用社會公正、社會穩定這兩個指標，探索參與對于社會公正、社會穩定的影響。將這兩個指標放在一起考慮，是基于在中國的情境下，公正與穩定的關聯性，經驗性的假定就是只有公正才能帶來真正的社會穩定。本文將以相關數據分析為基礎，驗證參與能不能促進社會公正，維持社會穩定，而后得出相應的結論。

盡管社會公正體現在社會生活的方方面面，對于社會公正的評價也難以通過一兩個指標評價出來。但信訪情況能在一定程度上體現出一個社會的公正程度。民眾遇到靠自身力量解決不了的問題，往往第一時間找政府、找信訪局。還解決不了的，再通過司法途徑解決。因為通過司法途徑不僅消耗時間，還要花費一定的費用。社會轉型期，體制機制不順、利益關系不協調引發的各種矛盾糾紛已經給社會和諧穩定帶來了嚴重的隱患，信訪工作也面臨著嚴峻的挑戰。自2002年以來，溫嶺市信訪總量的基數仍比較大，信訪案件的存量、增量絕對值并沒有減少，一些民生問題和社會熱點問題在信訪渠道上集中顯現出來，矛盾反復甚至激化的可能性依然存在。

從2003年開始，溫嶺市連續5年組織開展了60余次的市領導下訪活動，組織方式既有集中分片下訪又有帶案上門約談，既解難釋惑又解決實際問題，推動了一批信訪問題的解決。從2004年開始，市財政每年拔出30萬元用于信訪積案的化解，該項基金做到?？顚Ｓ?，滾動追加。2005年以來，溫嶺市制定了《辦理群眾來信工作規則》、《接待群眾來訪實施細則》、《信訪事項督查督辦實施細則》、《信訪事項復查復核工作暫行辦法》等規范性文書，建立了疑難信訪聽證會制度和信訪三級終結制度。2007年，溫嶺還制定下發了《信訪工作責任追究暫行辦法》，同時，對信訪工作目標管理考核實施“一票否決”，努力從源頭上、機制上預防和減少信訪問題的發生。近年來，溫嶺不斷加大對信訪工作的投入，努力把信訪工作作為維穩的第一道防線夯實打牢。

但信訪工作絕不是政府付出努力就能馬上見成效的。信訪工作涉及到民眾的切身利益，有時候單純的資金、技術、感情上的投入不一定見效。當前的信訪工作，主要還局限在“堵豁子、填口子”的泥沼里不能自拔，信訪工作人員整天疲于奔命，到頭來還是不能為信訪者所理解和信任。

圖1 溫嶺市2007—2011年上訪情況統計

將溫嶺市2007—2011年的信訪情況繪制成圖表。通過圖1我們不難發現，溫嶺市2007—2011年來的信訪總量的變化規律非常不穩定，信訪總量在2009年達到一個高峰，信訪總量并非呈現出我們預想之中的下降趨勢。而越級上訪批次和人數呈現增長趨勢。從這里我們想要解釋參與與信訪之間的必然關系存在難度。

社會穩定層面，本文搜集了2004—2013年這十年溫嶺市犯罪情況(包括刑事犯罪和治安違法行為)、社會治安狀況、群體性事件、糾紛案發生狀況，以此為依據驗證參與與社會穩定之間的聯系。

表1 溫嶺市2004—2013年違法案件統計

資料來源：由溫嶺市公安局提供。

2004—2013這十年間，溫嶺市的犯罪情況(包括刑事犯罪和治安違法行為)、社會治安狀況、糾紛案發生狀況并沒有一個統一可循的標準，歷年的數據呈現出增減交替的趨勢。刑事案件的發生率基本處在一個平穩水平，社會治安違法行為則總體上體現出增加的趨勢。糾紛案的發生情況也是呈現出增減交替的情況。唯一值得我們注意的是群體性事件的發生率在2008年之后一直為零。

通過對2007—2011這五年溫嶺市信訪數據的分析，我們難以得出公民政治參與與社會公正之間的關系，信訪量的變化受到多重因素的影響。單一的參與這個變量的改變并不能決定信訪量的變化，因此信訪量與參與之間并不存在必然的聯系。換句話說，參與并不能帶來社會公正，或者參與對社會公正的影響是有限的。

同樣，參與對于社會穩定的作用也是有限的，參與并不一定能夠帶來社會穩定。犯罪率的高低、群體性事件的發生、民眾糾紛的發生與參與并不存在直接的關系。社會治安狀況、社會穩定情況并不會因為公民的政治參與出現明顯的變化，制約社會治安狀況、社會穩定情況的因素很多，把它歸結于參與顯然是錯誤的。參與并不能改變此類現象的發生。

(二)參與能推進政務公開，促進政府履職嗎？

這部分將探索參與對政務公開、政府責任的影響。本文將結合“中國治理評估框架”，采用相關數據資料分析參與能否推進政務公開，促進政府履職，然后進行總結得出相應結論。

溫嶺市自1999年開展民主懇談以來，民主的氛圍在溫嶺愈漸濃厚，官與民之間形成了良好的合作與互利關系。作者曾多次親歷溫嶺民主懇談會、溫嶺人大代表工作站，溫嶺市政府部門在推進政務公開、政府履職方面令作者留下了深刻的印象。接下來，本文將從溫嶺市(縣)層面、鎮(街道)層面政務公開情況和政府履職情況來考察參與對于推進政務公開、促進政府履職的影響。

1.溫嶺市級

溫嶺市(縣)一級層面上，政務公開取得的成效顯著。其中，2004年更是值得關注的一年。2004年，溫嶺市向全市各部門下發了《溫嶺市政務公開考核標準》，從組織領導、公開的內容與形式、辦證中心窗口、財務公開、總體印象、獎懲事項分值規定了具體考核的內容。以此為標準，向各鄉、鎮、街道下發了具有針對性的《考核標準》。

2004年5月，溫嶺市率先在臺州市乃至省內創辦了首份縣市級人民政府公報即《溫嶺市人民政府公報》。該公報的發行，對于貫徹實施行政許可法，促進各級行政機關依法認真執行黨的路線、方針、政策和國家的法律法規，提高政務工作透明度，推進制度創新具有十分重要的意義。

2008年，溫嶺市人民政府下發了《溫嶺市人民政府辦公室關于印發溫嶺市政府信息公開指南和公開目錄編制方案的通知》*溫政辦發[2008] 24號。和《溫嶺市人民政府辦公室關于進一步規范政府信息公開工作若干問題的通知》*溫政辦發[2008]119號。，規定了政府信息公開分類規范：公開指南內容規范、主動公開內容規范、補充公開內容規范，從教育、醫療、婚姻、生育、戶籍住房、就業、社保、交通等方面建立了面向公民的信息公開制度，從立項審批、繳納稅收、質量檢查、安全防護、勞動保障、知識產權、企業準營、年檢年審等方面建立了面向企業的信息公開制度。

網站建設方面，溫嶺也積極建設“溫嶺市政府信息公開網”，以適應網絡社會的發展以及網民人數激增的這樣一種現實，使民眾能夠更好地獲取政府信息。溫嶺全市已形成了一個良好的民主氛圍，政府在信息公開方面不再對民眾躲躲藏藏，反而另辟蹊徑，依據法律法規讓民眾切實知曉相關信息，充分保障民眾的知情權。*截至2014年3月，在“溫嶺市政府信息公開網”上發布過信息的市一級政府部門有：市政府辦公室、市發改局、市經信局、市教育局、市公安局、市民政局、市司法局、市財政(地稅)局、市建設規劃局、市交通局、市水利局、市農林局、市文廣新局、市衛生局、市人口和計生局、市審計局、市貿糧局、市統計局、市海洋和漁業局、市環保局、市信訪局、市流動人口服務管理局、市政府辦證中心、市檔案局、市廣播電視臺、市體育局、市開發區管委會、市建工局、市旅游局、市鹽務局、市工業園區、市工商局、市食品藥品監督管理局、市質量技術監督局、市煙草局、市氣象局、市交警大隊、市招投標中心、市供電局、市外僑辦、市農機總站、市公管所、市港航處、市農醫保中心。

各部門積極開展政務公開，搭建起政府與民眾溝通的橋梁，使得政府與民眾之間的誤會減少。其中，市財政(地稅)局、市發改局、市教育局、市建設規劃局、市政府、市安監局、市工商局、市公安局等與民眾生活聯系度最為密切的部門發布的政務公開的信息較多(見表2)。從某種程度上說，溫嶺濃厚的民主氛圍以及高漲的政治參與熱情是政府政務公開工作得以持續開展的強大動力。

表2 溫嶺市政府部門發布政務公開信息排行

資料來源：圖表統計數據來源于“溫嶺市政府公開信息網”。

2.街道、鎮一級

從表2可知，若單從發布政務信息的數量上來講，箬橫鎮、城東街道、新河鎮、澤國鎮的政務公開情況較好，這幾個鎮(街道)發布的政務公開數量甚至超過了市衛生局、市商務局、市交警大隊、市食品藥品監督管理局、市環保局等市級政府部門。而從梳理溫嶺市民主懇談的歷程我們可以發現，上述這幾個鎮(街道)正是參與式預算民主懇談開展時間較早(澤國鎮和新河鎮在2005年，箬橫鎮和城東街道在2008年)、民主懇談的氛圍較濃厚、民主懇談實施效果較好的鎮(街道)。從另一角度來說，充分的民主懇談，積極的公民政治參與在一定程度上促進了政府公開工作的順利開展。同時，公民政治參與也是推進政務公開進程的一大動力。

政府履職層面，溫嶺市也進行著積極的探索，努力加強自身的隊伍建設，堅持依法行政，切實保障人民群眾的根本利益。

政府自身建設不斷加強。行政執法機制不斷完善，執法權委托下放工作取得突破。完成了行政許可職能歸并工作，審批環節減少40%。開展廉政教育，對權力運行的制約和監督力度不斷加大。2009年共查處公職人員48人，其中副科級干部6人。*參見2010年《溫嶺年鑒》，第112頁。2010年查處各類違紀違法案件279件，涉及副科級以上干部9人，效能問責82人。*參見2011年《溫嶺年鑒》，第120頁。2011年立案297起，查處科級干部7人。效能建設持續深化，問責99人。

依法行政能力切實提高，社會管理水平不斷加強。嚴打整治不斷深化，涉黑涉惡、“兩搶一盜”等各種違法犯罪行為得到有效遏制。積極探索大調解工作機制，矛盾糾紛和信訪積案得到有效化解。突發事件應急體系不斷完善?；鶎用裰鞣ㄖ谓ㄔO扎實推進，依法行政深入實施?！疤炀W工程”穩步推進，綜治工作站、護村隊規范化建設深入開展，社會防控體系得到加強。科學民主決策水平不斷提升。

嚴控機構編制。除上級有明確要求外，不再審批各部門有關增加機構和行政編制的請示報告；對財政補貼的事業單位原則上不再擴大機構編制；對自收自支事業單位的機構編制，也做到從嚴掌控，實行總量控制。凡屬機構編制事宜由機構編制部門一家承辦，主管機構編制的領導一支筆審批，機構編制部門一家審批。

關于參與能否推進政務公開，促進政府履職這一問題的答案，作者并不敢做絕對的回答。但起碼有一點明確的是，溫嶺全市范圍內的政務公開的水平與溫嶺廣泛的民主參與和濃厚的民主氣氛是有極其密切的關系的。也可以這樣說，溫嶺廣泛的民主參與和濃厚的民主氣氛在一定程度上推進了政務公開，監督了政府的行為，促進了政府的履職。溫嶺的政務公開以及溫嶺市政府的作為在某些程度上可以歸功為民眾的政治參與，民眾的政治參與是其外在的推動力。這也解釋了為什么民主懇談開展得好的鄉鎮政務公開也做得好，政府履職情況也好。

但不得不承認的是，政務公開的程度和政府履職的水平還受到其他許多因素的影響，例如領導人的個人能力、區域經濟發展程度、歷史文化原因、社會矛盾狀況等等，這超出了本文的研究范圍。本文認為，公民廣泛的政治參與對于政務公開的推進和政府責任的履行是具有積極意義的。這在民主懇談的大環境下成為了一種驅動力，驅使政府更好地進行政務公開，更好地履行自己的職責。

(三)參與能提升行政效益和公共服務的水平嗎？

這部分將驗證參與對行政效益、公共服務的影響。本文以相關統計數據為基礎，分析參與對于提升行政效益，優化公共服務的影響，然后總結得出相關結論。

用戶如果忘記密碼，可以使用注冊的手機號找回密碼。具體實現方式是通過給注冊手機號發送驗證碼，輸入驗證碼，再輸入新密碼的方式來找回密碼。

為驗證參與能否提升行政效益和公共服務的水平，這里以2007—2011年這五年內的溫嶺市相關行政效益和公共服務的數據資料為基礎，探求公民政治參與對政府行政效益以及公共服務水平的影響。

行政效益方面，溫嶺市從2007年開始深入開展機關效能建設，治庸提效工作成效明顯。政府辦公自動化建設加強，網上審批逐步推進。完善市投資發展有限公司管理運行機制，財政資金使用調控能力進一步提高。加強節約型機關建設，政府運行成本得到有效控制。推行項目審批“聯審制”、“代辦制”，425項擴權強縣項目落實到位，57項進入辦證中心窗口，行政審批效率進一步提高。廉情預警機制全面推行，重點領域反腐力度不斷加大。嚴格落實黨政機關厲行節約各項規定，行政成本和公用經費支出進一步壓縮。機關效能建設不斷加強，確保效能問責制度落實到位。辦證中心服務不斷優化，招投標統一平臺建設成效明顯，合并審批職能科室9個，減少審批環節49個。加快電子政務建設，開通網上審批服務窗口22個，推行項目審批代辦服務，進一步方便民眾辦事。各個鎮(街道)全面建成便民服務中心，行政審批制度改革不斷深化，行政許可職能歸并扎實開展，行政監察和審計監督不斷強化。

溫嶺市政府在行政效益方面所做的努力初見成效，行政成本不斷縮減，但行政效益并未因此而下降。接下來，本文通過2007—2011年溫嶺市教育事業、人民生活就業和社會保障事業方面的數據探求參與對于公共服務的影響。

1.教育事業

2007年溫嶺全市有14個鎮(街道)被評為省教育強鎮。各類教育成績斐然，有普通中學50所，在校學生55123人，初中入學率和鞏固率分別達99.7%和99.9%，初升高比例96.5%。擁有小學109所，在校學生82187人，小學入學率、鞏固率和小學升初中比例均為100%；九年制義務教育率100%，流動人口子女接受義務教育入學率98.5%。全市幼兒園在園兒童40180人，等級幼兒園在園兒童占總數的75.1%。中等職業教育學校11所，在校學生14042人；職業技術培訓學校16所，結業人數2036人。建立了臺州市第一家社區教育學院，社區教育網絡逐漸完善，被教育部確定為第三批全國社區教育實驗區。2007年高考總上線率79.2%，比上年提高6個百分點，本科率為36%，重點率8.4%；理科上重點院校人數796人。

2008年，小學入學率、鞏固率和小升初比例均達到100%；初中入學率99.7%，鞏固率99.9%，初升高比例達99.1%。3-5周歲幼兒入園率為96.3%，“三殘”兒童入學率達100%，15年教育普及率97.1%，高中段毛入學率為98.1%，九年義務教育完成率達99.8%。

2009年小學入學率、鞏固率和小升初比例均達100%；初中入學率99.5%，鞏固率99.97%，初升高比例99.1%。3-5周歲幼兒入學率為98.9%，15年教育普及率97.8%，高中段教育毛入學率96.5%，九年義務教育完成率97.1%。

2010年末全市小學入學率、鞏固率和小升初比例均達到100%；初中入學率99.59%，鞏固率99.99%，初升高比例99.72%。3-5周歲幼兒入園率為117.33%，15年教育普及率98.21%，高中段教育毛入學率99.95%，九年義務教育完成率98.4%。

2011年末全市小學入學率、鞏固率和小升初比例均達到100%；初中入學率99.59%，鞏固率99.99%，初升高比例99.75%。3-5周歲幼兒入園率為99.01%，15年教育普及率96.86%，高中段教育毛入學率99.30%，九年義務教育完成率95.96%。

圖2 2007—2011年溫嶺市各階段學生數量統計表

2. 人民生活、就業和社會保障事業

2007年，全年新增就業崗位7572個，城鎮下崗失業人員實現再就業3126人，城鎮登記失業率3.5%。

年末全市城鎮基本養老保險、城鎮醫療保險和失業保險參保人數分別為15.26萬人、7.80萬人和7.79萬人；工傷、生育保險年末參保人數分別為23.84萬人和1.60萬人。農村社保面繼續擴大，年末參加農村養老保險41.54萬人，基金結余8228萬元；參加被征地養老保障21082人，已享受15762人。

2008年城鎮登記失業人員再就業2935人，年末實有登記失業人數4341人，城鎮登記失業率3.5%。

年末全市基本養老保險參保人數16.99萬人，全年共征繳養老保險費4.76億元；基本醫療保險參保人數10.64萬人，全年基本醫療保費收入1.34億元；全市失業保險參保人數9.28萬人，比上年凈增1.49萬人，征繳失業保險費3342萬元。年末工傷保險、生育保險參保人數分別為33.04萬人和2.29萬人，全年工傷保險費收入3643萬元、生育保險費收入247萬元。

2009年全市城鎮新增就業人數8073人，下崗失業人員再就業3017人，其中困難人員再就業856人；下崗失業人員再就業培訓1891人，其中創業培訓 756人；城鎮“零就業家庭”實現動態歸零的目標；城鎮登記失業率3.7%。年末全市基本養老保險參保職工17.04萬人，全年養老基金收入5.02億元。新型農村合作醫療工作籌資標準提高到190元，其中財政補貼120元，參保人數97.4萬人，全年有73.52萬人受益。

2010年全市城鎮新增就業7723人、下崗失業人員再就業3510人，其中困難人員再就業955人。再就業培訓1782人，其中創業培訓918人。城鎮登記失業率控制在3.7%。新型農村合作醫療工作全省領先，籌資標準提高到190元，其中財政補貼120元，參保人數100.67萬人，全年有91.1萬人受益。

2011年全市新增就業11259人、下崗失業人員再就業4653人，其中困難人員再就業1382人。城鎮登記失業率控制在3.8%。

近幾年，溫嶺市在政府行政效益的提升和公共服務的提供上面的成就顯著。研究認為公民廣泛的政治參與對于這兩方面的促進作用是巨大的。顯然，要做到政府行政效益的提升和公共服務的優化提供，需要很多內在的、外在的條件。但公民的政治參與是政府提升政治效益，優化公共服務的強大動力。假設沒有公民廣泛的政治參與，或者民眾對于政府的事務不那么關心，則很有可能出現政府“一言堂”、“搞攤派”等行為。公民廣泛的政治參與不僅能夠杜絕政府的不作為和“瞎作為”，同時也督促政府提升自己的行政效益，優化公共服務的提供。

溫嶺經過十幾年的民主懇談，公民廣泛的政治參與也帶來了政府觀念、政府行政效率、住房、交通、公共衛生、教育、社會福利等方面的重大變化。從這一層面上來說，參與帶來了治理。

四、公民參與帶來治理績效的四個要件

國內關于參與式治理的研究，幾乎一致認為參與對治理的作用是正面的，更有甚者認為參與了就能帶來治理。參與式治理似乎已經成為了一個規范性的概念。本文對此提出了自己的質疑，參與式治理應該更加重視實證層面，而不僅僅局限在價值層面。將溫嶺經驗與相關治理失敗的案例做比較，本文認為參與帶來治理需要一些基本的要件。

第一個要件是政府決策者應當對此有清晰的政治意愿。政治意愿對于整個過程的持續穩定是必要的，最直接體現這種必要性的是在實施階段，即有無這種政治意愿決定著能否將承諾具體化為實際的投入。溫嶺的民主懇談能夠在全國甚至國際范圍內取得如今的影響，與溫嶺市相關領導的個人努力是分不開的。溫嶺市人大常委會主任張學明在接受新華社《高端訪談》專訪時提出：“透明的政府才能取信于民。預算的公開給溫嶺帶來了巨大的影響。第一，它會使我們的政府更加透明，而只有透明的政府，才會是一個有力量的政府，才會是一個取信于民的政府。第二，它使我們現有的法律法規能夠得到更進一步的貫徹和落實，特別是《預算法》。第三，它使民眾對我們政府的工作更加地關心，因為大家都知道，我們政府用的每一筆錢都是納稅人繳的錢，那這些錢用得怎么樣，績效如何，其實都是民眾所關心的，而現在他們有了這個渠道去了解。第四，它使我們人大對預算的監督也能夠更加地落實到位。所以我覺得這樣做的前景是非常光明的?！鳖I導者清晰的政治意愿使預算公開在溫嶺得以持續下去，并且獲得了越來越多的關注。

第二個要件是社會組織對此感興趣并參與其中，如果全體市民都能如此則是最理想的狀態。這對于參與式預算實踐的可持續性有決定性的影響。假設社會組織或者民眾對此毫不關心，認為參與式預算只是搞“形式主義”，而不真正地參與進去，那么參與式治理的效果將大打折扣。溫嶺在全市范圍內形成了良好的民主氛圍，社會組織也好，公民個人也好，對于民主懇談都表現出極大的熱情，他們不覺得這是“走過場”、“搞形式”，在他們的心目中，民主懇談這一項制度能切切實實地給他們帶來實惠。對于公民個人來說，一項便民的措施或許就會使其滿足。而對于社會組織或企業來說，營造良好的社會、市場環境是他們迫切需要的。而民主懇談恰恰能在這兩點上很好地滿足他們，公共服務的提供、社會治安的穩定、市場秩序的優化往往是各種形式的民主懇談所關注的焦點內容。倘若不能調動社會組織乃至居民的參與熱情，參與就不可能帶來治理。

第三個要件是清晰的既定規則。這些規則涉及納入討論的預算金額、步驟和各自的時間周期、決策規則(在發生分歧情況下，每一個參與者的權利和責任)、責任的分配方法、城市不同地區之間權利和資源的分配，以及參與式預算委員會的組成。這些方面的規則不能單方面制定，并且基于運行的效果每年進行調整。在這一點上，溫嶺又是走在前列的。以澤國鎮為例，每年召開民主懇談之前，澤國鎮都會編制《公共財政預算選民協商懇談資料匯編》和《財政預算收支草案》。其中每一年的《財政預算收支草案》都在將近50頁左右。兩本資料都在預算金額、步驟和各自的時間周期、決策規則、責任分配等方面做出了明確的規定，并在民主懇談會召開之前對選民代表做相應的培訓，使代表能夠更好地提出意見。

第四個要件是培養市民和政府官員在一般公共預算方面，尤其是參與式預算方面的能力。要做到這一點，必須對資金的來源和數量以及當前的支出體系進行詳細的解釋說明。同時，澄清哪些公共支出領域是市政府的責任而哪些領域超出了其職責范圍，這一點也是很重要的。經過多年的積累，溫嶺市政府官員對于參與式預算的規則、過程、效果等已經具備較強的素質。市民方面，通過政府的政務公開以及在民主懇談會議召開之前的培訓、引導工作，選民審議公共預算并提出意見的能力已經取得了長足的進步，并逐年獲得提升。在這方面，溫嶺具備這樣的條件。

如果上述前提條件不具備，那么參與必然不能帶來治理或者說治理的程度比預期要低很多。此外，在政府和民眾有一方不愿改變目前公共資源管理現狀、不愿分享權利的情況下，實施參與式預算也是不適合的，參與將不能帶來治理。如果地方公共管理中缺少誠信和透明度，參與式治理也將遇到極大的挑戰。在這種情況下進行參與式治理，會為與參與式治理原則相悖的行為提供合法性或者掩蓋這種行為。

五、結 語

無可否認的是，公民政治參與對于價值層面的東西，例如民主的推進、民眾思想的解放、官民之間的關系、官員政績觀等方面確實起到了巨大的推動作用。在這一層面，我們可以說，參與帶來了治理。同時，在公共服務層面，通過參與式預算，人們向當地政府表達了例如鋪設道路、公共照明、美化環境等需要。這樣，一些公共設施得到了完善，改善了環境景觀，擴大了公共活動空間。民眾在公共服務方面切切實實地感受到了參與式治理帶給他們的好處。

在公共管理中，市民從旁觀者的角色轉變為長期的推動者——完全的、積極的、理性批判的、有要求的參與者。最重要的是，在這樣的地區，市民有更多的機會獲得公共設施和服務，如基本公共衛生、道路、交通的改善，以及醫療和教育。通過在參與式預算過程中的積極參與，市民可以決定各項社會事務的優先性，從而有可能在短時間內大幅地提高生活質量。此外，他們也有可能控制和監督預算的執行。

另外一方面，參與式預算可以推動行政過程的現代化，同時也會對地方政府的戰略規劃過程產生影響。

對于地方政府來說，參與式預算能夠提高公共管理的透明度和公共支出的效率，促進政府決策的民主化，推進政務公開。參與式預算鼓勵市民參與決策過程，參與對公共資金使用的分配和監督過程，增強了對公共領域領導者和管理者的問責制，使集體優先和對各種資源的共同管理成為可能。參與式治理不僅增強了政府和社會之間的信任，還能在社會中創造民主文化，加強社會凝聚。

因此，對于價值層面的東西和公共服務層面的東西，例如民主的推進、民眾思想的解放、官民之間的關系、官員政績觀、政府政務公開、公共設施和服務、醫療、衛生、教育等方面，公民政治參與的作用巨大，參與帶來了治理或者說公民政治參與明顯改善了政府的政治治理。

但在實證層面，參與對于治理的作用是有限的。對于社會公正、社會穩定等更側重于實證層面的標準來說，參與并不一定能帶來治理，參與對于治理的作用是有限的。本文在上述部分已經分析，影響社會公正、社會穩定的因素很多，參與會對其產生一定的影響，但要說參與促進了社會公正，維護了社會穩定，則是經不起推敲的。每個人對于社會公正、社會穩定的評判都不一樣，因此我們不能簡單地說參與帶來了社會公正、社會穩定。同樣，我們對于參與帶來治理這一概念也應更多地從實證的層面去驗證它，而不能簡單地將其看作一個規范性概念，認為參與了就能帶來治理。

參與能夠帶來治理，但是必須具備相應的條件?！?/p>